I SA/Wa 273/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. J. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zarząd [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. J. odmówił zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu po opuszczeniu przez dotychczasowego najemcę i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz akt sprawy wynika, że I. J. wystąpiła do Zarządu [...] z wnioskiem o zakwalifikowanie do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. po śmierci najemcy – [...], z którą zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu. Organ rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie przepisów uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], ze zm.) i w dniu [...] lipca 2009 r. podjął uchwałę odmawiającą wnioskodawczyni zakwalifikowania do wynajęcia wnioskowanego lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W tej sytuacji I. J. zwróciła się do Zarządu [...] o usunięcie naruszenia prawa wynikającego z tej uchwały. Pismem z 16 listopada 2009 r. organ poinformował I. J. o odmowie uchylenia lub zmiany kwestionowanej uchwały. Na uchwałę Zarządu [...] z [...] lipca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. J. W uzasadnieniu skarżąca wniosła o jej uchylenie. Podkreśliła, że kwestionowana uchwała nie została jej doręczona. Wyjaśniła, że W. L. ([...]) zajmowała na podstawie umowy najmu zawartej z Zarządem Domów [...] lokal mieszkalny nr [...] mieszczący się w budynku położonym w W. przy ul. [...]. I. J. zamieszkała u W. L. w wymienionym lokalu od września 1999 r., czyli od chwili [...]. W 2001 r., ze względu na pogarszający się stan zdrowia W. L., obie przeprowadziły się do lokalu nr [...] mieszczącego się na [...] tego samego budynku. Gdy skarżąca uzyskała pełnoletność W. L. zameldowała ją na pobyt stały. W trakcie wspólnego zamieszkiwania skarżąca pomagała W. L. prowadzić gospodarstwo domowe i opiekowała się nią ze względu na zły stan zdrowia. Po śmierci W. L. I. J. nadal mieszka w lokalu i uiszcza w terminie wszystkie należności. Lokal ten stanowi centrum jej aktywności życiowej i rodzinnej. Nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, jest [...] i poza alimentami nie ma stałych dochodów. Z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie zapewnić sobie innego mieszkania. Skarżąca uważa, że wadliwe jest zastosowanie wobec jej wniosku przepisów uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. Zgodnie z bowiem treścią § 4 pkt 4 wcześniejszej uchwały Rady W. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. lokale stanowiące mieszkaniowy zasób [...] mogły być również wynajmowane osobom, które pozostawały w lokalu po ustaniu stosunku najmu, a mieszkały w tym lokalu z byłym najemcą i prowadziły z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 3 lat i nie posiadały tytułu prawnego do innego lokalu. Nie dotyczyło to osób o których mowa w art. 691 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącej w okresie obowiązywania uchwały z 2001 r. spełniała ona przesłanki zawarte w tym przepisie, bowiem zamieszkiwała z W. L. [...] (licząc od dnia wprowadzenia się do lokalu do dnia śmierci najemcy) i prowadziła z nią wspólne gospodarstwo domowe. Skutkiem tego, w ocenie skarżącej, nabyła ona ekspektatywę do rozpoznania jej sprawy na podstawie przepisów uchwały z dnia [...] października 2001 r. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały celem ponownego rozpoznania jej wniosku z uwzględnieniem przepisów wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie nabyła ekspektatywy do nawiązania stosunku najmu lokalu. Ustosunkowując się do zarzutu niedoręczenia uchwały I. J. organ zauważył, że nie ma on obowiązku doręczania uchwał wnioskodawcy. Ponadto podał, że błędne jest stanowisko skarżącej dotyczące rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o przepisy uchwały Rady W. z dnia [...] października 2001 r. Przepisy tej uchwały straciły moc z chwilą wejścia w życie uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. i w chwili rozpoznania wniosku skarżącej już nie obowiązywały. Wobec czego wniosek ten organ rozpatrzył na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego złożenia, tj. uchwały nr [...]. Organ podkreślił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w § 40 obowiązującej wówczas powyższej uchwały, gdyż nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu przez okres 7 lat razem z najemcą, jak również nie uzyskała zgody wynajmującego na zamieszkiwanie w lokalu. Zauważył również, że pozostałe argumenty skarżącej dotyczące stanu zdrowia najemcy lokalu oraz powadzenia przez skarżącą wspólnie gospodarstwa domowego pozostają w przedmiotowej sprawie bez znaczenia. Kluczowym bowiem dla rozstrzygnięcia wniosku był fakt zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez okres 7 lat. Z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie zamieszkiwała przez ten okres w przedmiotowym lokalu wniosek skarżącej o jego wynajęcie został rozpoznany negatywnie. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 maja 2010 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że tocząca się przed sądem cywilnym sprawa z jej powództwa o wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. została negatywnie dla niej prawomocnie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przede wszystkim podkreślić należy, że uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu administracyjnego (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90). Skarżąca przed wniesieniem skargi pismem z dnia 3 listopada 2009 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, tym samym wyczerpała tryb wynikający z przepisu art. 52 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z 16 listopada 2009 r., które skarżącej doręczono (zgodnie z jej oświadczeniem zawartym w złożonej skardze, w aktach sprawy brak bowiem zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma) w dniu 27 listopada 2009 r. Skarga została wniesiona w dniu 28 grudnia 2009 r. (k-6 akt adm., dzień 27 listopada 2009 r. przypadał w niedzielę), a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j. t. z 2005 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266, ze zm.) to do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji tych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali (art. 21). Oznacza to, że powołane przepisy prawa przewidują kompetencję rad gmin do określenia szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkalnych wraz z mechanizmem kontroli społecznej. Każda gmina na terenie kraju ma możliwość wprowadzenia własnej procedury. Istnieją jednak pewne cechy wspólne postępowania poprzedzającego zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Najczęściej procedura ta rozpoczyna się od złożenia przez osoby ubiegające się o najem wniosków, które są opiniowane albo rozpatrywane przez komisję (złożoną najczęściej z radnych i przedstawicieli organizacji społecznych z terenu gminy). W wyniku opinii komisji powstaje projekt listy osób oczekujących na najem lokalu, który jest zatwierdzany przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Lista jest podawana do publicznej wiadomości, w celu zgłoszenia ewentualnych uwag i protestów, a następnie przekazywana do realizacji przez organ wykonawczy - polegającej na wskazywaniu dostępnych do wynajęcia lokali. W rozpatrywanej sprawie wykonując upoważnienie z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Rada Miasta W. podjęła w dniu [...] grudnia 2004 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], ze zm.). Uchwała ta obowiązywała zarówno w dniu złożenia wniosku przez skarżącą, jak i w dniu wydania zaskarżonej uchwały odmawiającej skarżącej umieszczenia na liście osób ubiegających się o najem lokalu znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym. Prawidłowo zatem wniosek skarżącej był rozpatrywany na podstawie uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. a nie, jak wnioskowała skarżąca, na podstawie przepisów nieobowiązującej już ani w dniu złożenia przedmiotowego wniosku, ani w dniu jego rozpatrzenia, uchwały Rady W. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...], ze zm.), która została uchylona mocą § 43 pkt 12 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Zgodnie z treścią przedmiotowej uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] sprawy udzielania pomocy mieszkaniowej poddane zostały kontroli społecznej przez powołaną przez radę dzielnicy komisję mieszkaniową, której zadaniem było opiniowanie wniosków o najem lub zamianę lokali (§ 18 uchwały). Postępowanie rozpoczynał wniosek złożony w urzędzie dzielnicy, który po przeanalizowaniu i weryfikacji przedstawiany był przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych do zaopiniowania przez komisję mieszkaniową (§ 20). Następnie wnioski zaopiniowane przez komisję lokalową rozpatrywał zarząd dzielnicy, który rozstrzygał o zakwalifikowaniu i umieszczeniu (bądź odmowie) na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 21 ust. 1). Lista osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej przekazywana była komisji mieszkaniowej oraz podawana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu Miasta W. we właściwej dzielnicy wraz z informacją o miejscu i 14-dniowym terminie składania zastrzeżeń i uwag. Zarząd dzielnicy po rozpatrzeniu zastrzeżeń i uwag do listy przekazywał ją do realizacji (§ 22 ust. 1 i 2). W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały stanowił § 40 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że "osobom, które przez co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę lub nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy, może zostać wynajęty zajmowany lokal jeżeli do dnia wejścia w życie uchwały: 1) zamieszkiwały w lokalu za wiedzą zarządcy, a zajmowana łączna powierzchnia pokoi odpowiada strukturze rodziny, 2) właściciel nie uzyskał wyroku nakazującego opróżnienie lokalu, 3) nie zalegały z opłatami za korzystanie z lokalu, i spełniają warunki określone w § 4 pkt 2 tej uchwały (osiągają dochód nie przekraczający minimum dochodowego) oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części." W ocenie Sądu orzekającego powyższy przepis wyodrębnia dwa różne stany faktyczne. Pierwszy z nich zawiera się w słowach "osobom, które przez co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę", drugi stan faktyczny zawiera się w słowach "nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy". Te stany faktyczne są odrębne. Wynika to z faktu, że między nimi znajduje się spójnik "lub", a nie "i" bądź "oraz". Z tej przyczyny nie można stosować przesłanki co najmniej 7-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą do przypadku drugiego, w którym mowa jest jedynie o osobach, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy. Takie rozumienie przywołanego przepisu wynika nie tylko z założenia, że spójnik "i" oznaczający koniunkcję, znajdujący się w pierwszej części § 40 uchwały wiąże "silniej" rozdzielone nim zdania niż następujący po nim spójnik "lub" oznaczający alternatywę, ale również z całej konstrukcji tego przepisu. Gdyby bowiem pierwszy warunek miał jednak odnosić się do wszystkich osób, warunek ten wymieniony byłby na końcu przepisu, gdzie umieszczone są pozostałe warunki dotyczące bez wątpienia wszystkich zainteresowanych. Uchwałodawca w żaden sposób nie zaznaczył, że w tym przypadku, należy zastosować inną wykładnię tego przepisu niż wynikającą z jego literalnego brzmienia. Sąd nie znajduje również żadnych powodów, by warunek 7-letniego zamieszkiwania, odnoszący się do dowolnych osób zamieszkujących z najemcą, który opuścił wynajmowany lokal i z jakiś względów nie "zabrał" tych osób ze sobą, przenosić na osoby z nim zamieszkujące, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, czyli zdarzeniu zazwyczaj nagłym i nieplanowanym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie powszechnie znane i stosowane reguły wykładni językowej, systemowej i celowościowej nie uzasadniają takiego rozumienia i zastosowania przepisu § 40 uchwały, jakie przyjął organ w zaskarżonej uchwale odmawiając zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego zajmowanego po śmierci najemcy bez tytułu prawnego, z powodu braku 7-letniego okresu zamieszkiwania w tym lokalu razem z najemcą przed jego śmiercią. Dlatego też w ocenie Sądu stwierdzić należy, że organ błędnie zinterpretował a następnie zastosował § 40 uchwały, co niewątpliwie miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na niespójność sentencji podjętej uchwały z jej uzasadnieniem. Jak wynika, z sentencji zaskarżonej uchwały organ odmówił skarżącej jej zakwalifikowania "do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu /.../ po opuszczeniu lokalu przez dotychczasowego najemcę...". Natomiast uzasadniając podjętą uchwalę organ stwierdził, że odmawia zakwalifikowania skarżącej do wynajmu zajmowanego lokalu "po śmierci najemcy". Oba zaś stany faktyczne, jak wyjaśniono powyżej, nie są ze sobą tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie i dowolnie. Tego rozróżnienia zdaje się nie zauważać organ orzekający, przez co narusza przywołane przepisy prawa. Ponownie rozpatrując wniosek Zarząd uwzględni ocenę prawną zawartą przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Weźmie również pod uwagę fakt, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego. W dniu [...] lipca 2009 r. Rada Miasta W. podjęła nową uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]), która w § 50 wygasiła moc obowiązywania uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wyjmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W., w rozdziale 8 reguluje zasady postępowania w stosunku do osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy albo pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę. Ponadto ponownie analizując sprawę organ rozważy a następnie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyczerpująco wyjaśni swoje stanowisko w kwestii zamieszkiwania skarżącej w lokalu za wiedzą zarządcy. Analizując tę kwestię organ będzie miał na uwadze fakt, że skarżąca została w lokalu zameldowana na pobyt stały już od dnia [...] kwietnia 2003 r., organem prowadzącym ewidencję ludności a także będącym właścicielem i zarządcą budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal jest (i było zarówno w dniu wydania uchwały, jak i w dniu zameldowania) Miasto W. Dokonując tej oceny organ weźmie pod uwagę przepisy art. 29-21 (rozdziału 7 zatytułowanego "Obowiązki najemców, właścicieli domów i lokali, administratorów i dozorców domów, zakładów pracy oraz sołtysów") w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonywania zameldowania, czyli w dniu [...] kwietnia 2003 r. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 87, poz. 960, ze zm.) Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.