I SA/Wa 2730/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. złożyła skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat O. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową obecnie oznaczoną nr [...] ul. [...], położonej w obrębie S., oznaczonej jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998r. współwłasność J. C., A. C. oraz B. K.. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 19 października 2011 r. Zarząd Powiatu w O. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Powiat O., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową, obecnie oznaczoną nr [...] - ul. [...], położonej w obrębie S., oznaczonej jako działki nr [...]. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat O., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową obecnie oznaczoną nr [...] - ul. [...], położonej w obrębie S., oznaczonej jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. Współwłasność J. C., A. C. oraz B. K. Od decyzji tej odwołanie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez radcę prawnego M. W., wskazując, iż właściciel nieruchomości został pozbawiony możliwości uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość położona w obrębie S., oznaczona jako działki nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. C., A. C. oraz B. K. Następnie umową sprzedaży z dnia [...] września 2003 r.. Rep. A nr [...]J. C., A. C. oraz B. K. sprzedali [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], z której w wyniku podziału powstały działki nr [...]. Natomiast umową sprzedaży z dnia [...] października 2004 r., Rep. A nr [...] S. sp. z o.o. z siedzibą we W. sprzedała P. sp. z o.o. z siedzibą we W. m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Ponadto z pisma A. C. z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że J. C. zmarła i nie zostało po niej przeprowadzone postępowanie spadkowe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 83/2009, LexPolonica 2053775). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2036/2006, LexPolonica 1987875, wskazał, że przede wszystkim o wszczętym postępowaniu zostaje powiadomiona strona, która od tego momentu ma prawo czynnego w nim udziału. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Należy bowiem podkreślić, że zapewnienie takiego udziału jest podstawową zasadą postępowania administracyjnego. Stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.01.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1732/2007, LexPoIonica nr 1997178). Ponadto stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 410/2007, opubl. LexPolonica nr 20000504). Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda [...] w toczącym się postępowaniu nie uzyskał dokumentów potwierdzających zgon J. C. oraz wskazujących spadkobierców zmarłej współwłaścicielki nieruchomości, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została skierowana do A. C. i do B. K. jedynie do wiadomości (informacyjnie), kiedy to podmiotom tym jako współwłaścicielom nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji jest zobowiązany do ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. P. Spółka z o.o. we W. zaskarżył w całości decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania P. Spółka z o.o. we W. zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, w szczególności: - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na naruszeniu generalnej zasady, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w decyzji administracyjnej jej obligatoryjnego elementu jakim jest uzasadnienie prawne, w szczególności w zakresie niewyjaśnienia stronie, dlaczego doszło do sytuacji, w której jej roszczenie wygasło zanim strona została poinformowana o zdarzeniu, które spowodowało powstanie tego roszczenia, - naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów i instytucji państwa polegające na doprowadzeniu przez organy administracji do sytuacji, w której podmiot prywatny został poinformowany o przejęciu działki na cele publiczne po upływie 13 lat od przejęcia i po upływie 8 lat od wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie,- naruszenie art. 11 i 12 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia stronie, z jakiego powodu organ poinformował podmiot prywatny o fakcie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez podmiot publiczny po 13 latach od zaistnienia tego faktu, W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu. W pierwszym rzędzie należało wskazać, że uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2012r. miało miejsce z przyczyn formalnych. Przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji nie były kwestionowane przez skarżącego. Organ słusznie wskazał, że stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1732/2007, LexPoIonica nr 1997178). Ponadto, stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 410/2007, opubl. LexPolonica nr 20000504). Natomiast, Wojewoda [...] w toczącym się postępowaniu nie uzyskał dokumentów potwierdzających zgon J. C. oraz wskazujących spadkobierców zmarłej współwłaścicielki nieruchomości, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została skierowana do A. C. i do B. K. jedynie do wiadomości (informacyjnie), kiedy to podmiotom tym jako współwłaścicielom nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej miał zatem podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z przyczyn formalnych, celem ustalenia pełnego kręgu stron niniejszego postępowania. Jednocześnie przez uchyleniu decyzji organu I instancji nie mogło dojść do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zadaniem skarżącego miało polegać na naruszeniu zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Organ I instancji będzie bowiem jeszcze raz oceniał jedynie przesłanki nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) a nie przesłanki prawa do odszkodowania. Należało przy tym wskazać, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne (wskazówki,zalecenia), o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, wskazał że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji". Zatem organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Podobnie niezasadne są zarzuty skarżącego jakoby doszło do naruszenia art.107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. sprowadzające się zasadniczo do zarzutu braku informowania przez organy o prawie do odszkodowania i doprowadzeniu do sytuacji wygaśnięcia tego roszczenia. Należy jeszcze raz podkreślić, że do uchylenia decyzji organu I instancji doszło na skutek uchybień formalnych. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna więc, co do zasady ograniczać się do oceny tych przesłanek. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy ustawodawca określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. i przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09). W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz. U. RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ustawy rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu. Jak słusznie wskazał organ II instancji sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ I instancji) lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.