I SA/Wa 2731/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-519/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 16 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-519/2021/MGa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku H. B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 6 czerwca 1995 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], zabudowanej budynkiem urzędu Gminy, w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], kw [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Organ podał w uzasadnieniu ww. postanowienia, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 6 czerwca 1995 r. wystąpiła H.B. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca"), która nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. We wniosku wskazała, że przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie drugoinstancyjne ale Wojewoda [...] w pierwszej instancji rozstrzygnął, że nieruchomość objęta sporną decyzją komunalizacyjną nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżąca stwierdziła, że decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc wywołuje skutki ex tunc. Tym samym, według wnioskodawczyni właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek położonych w [...] byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości a nie Skarb Państwa. Skoro więc ww. nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani gminy w chwili wydania decyzji, to według skarżącej, ich rozdysponowanie nie było możliwe, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego Minister wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Organ stwierdził, że podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust, 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982r. (Dz. U., Nr 19, poz. 147), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Tymczasem, ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z 31 sierpnia 1993 r. wynika, że w księdze wieczystej Kw nr [...], urządzonej dla nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność Państwa wpisano m. in. działkę nr [...]. Wobec powyższego Minister podniósł, że skarżąca nie wykazała swojego prawa, a żądania opiera na nieuprawnionym twierdzeniu, iż skoro ww. nieruchomość (prawdopodobnie) nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN, to Skarb Państwa nie był jej właścicielem w 1990 r. Jednocześnie Minister wskazał, że prowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych, tj. określających, czy podmiot inicjujący niniejsze postępowanie jest do niego uprawniony. Organ ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. H. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie z 16 września 2022 r., zarzucając: 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek [...], z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego postępowanie; 3) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy: a) skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli majątku [...] z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli m. in. jej poprzednicy prawni P.K. i J. K., b) w toku jest prowadzone m. in. z udziałem skarżącej postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex func, że nieruchomości stanowiące majątek [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Wojewoda [...] wydał nieprawomocną decyzję m. in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody [...], a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątku [...], – a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania do dnia dzisiejszego ostatecznej decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości stanowiących majątek [...] pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także oraz o zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o akta sprawy GZ.rn.625.304.20i9 – oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy GZ.rn.625.304.2019 prowadzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na okoliczność wszczęcia w 2013 roku i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące majątek [...] oraz zespół pałacowo-parkowy w [...] nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej, że m. in. nieruchomość, co do której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. z zastrzeżeniem art. 57a. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 26 maja 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 26 września 1995 r. w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji - nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ponieważ kwestii tej przepisy rozdziału 13 działu II k.p.a. nie normują autonomicznie, jest ona kształtowana przepisami ogólnymi regulującymi zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego (Rozdział 1. Wszczęcie postępowania). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. w tym zakresie przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Na wystąpienie przyczyny podmiotowej wskazał w rozpatrywanej sprawie Minister i powyższą ocenę odnoszącą się do braku legitymacji skarżącej przesądzającej o niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego Sąd uznaje za trafną, przez co nie można zarzucić organowi naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa. I tak, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą wywiedzenia interesu prawnego jest istnienie konkretnej normy prawa materialnego, na podstawie której uprawniony może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Tym samym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę ww. decyzji Wojewody [...] z 6 czerwca 1995 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji, to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że czynności wyjaśniające (przed formalnym wszczęciem postępowania nadzorczego) potwierdziły, że skarżąca nie legitymowała się i nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z twierdzenia, że sporna nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa (i to było przeszkodą komunalizacji) albowiem nie podpadała pod dekret o reformie rolnej. Wskazywać ma na to - toczące się postępowanie odwoławcze przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi od decyzji Wojewody [...] stwierdzającej, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W skardze wprost wskazała, że "swój interes prawny wywodzi nie z treści wpisu w księdze wieczystej w dacie komunalizacji, a materialnoprawnego statusu własnościowego nieruchomości w [...]." Do wniosku skarżąca dołączyła postanowienia spadkowe po dawnych współwłaścicielach gruntów objętych [...], wskazując, że jest jednym z następców prawnych oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 maja 2021 r., nr GZ.rn.625.304.2019, zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne z odwołań od decyzji Wojewody [...] z 23 marca 2015 r., nr [...] stwierdzającej, że część parcel wchodzących w skład [...] i zespołu pałacowo-parkowego w [...], objętych wpisem hipotecznym nr [...] – nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Ponadto przedstawiła wypisy hipoteczne Gminy [...], z których jednakże nie wynika aby działka nr [...], na datę komunalizacji, stanowiła własność osoby fizycznej. Z akt komunalizacyjnych wynika natomiast (i na to zwracał uwagę Minister), że wpis w kw [...] - m.in. działka nr [...] - dokonany był na rzecz Skarbu Państwa. Na powyższe wskazuje także wypis z rejestru gruntów nr jednostki rejestr. [...], potwierdzony za zgodność operatem ewidencji gruntów i budynków także w dniu 30 maja 1995 r., poprzedzającym wydanie decyzji komunalizacyjnej z 6 czerwca 1995 r. Temu (jak wyżej wskazano) nie zaprzecza skarżąca. Ponadto wskazać należy, że rolą Sądu w tym postępowaniu nie jest ocena toczącego się postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie reformy rolnej. Dopiero ostateczna decyzja w tej sprawie a także odpowiednie zmiany zapisów w księdze wieczystej miałyby ewentualnie wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu. Zgodnie bowiem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie, według art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Dodatkowo, wobec zarzutu skargi (str. 5) wyjaśnić należy, że ustalony przez organ brak przesłanki podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania sprawiał, że w sprawie nie zachodziła możliwość zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie może ulegać wątpliwości, że zawieszeniu może podlegać postępowanie, które zostało wszczęte z urzędu lub na wniosek strony i w dacie podjęcia postanowienia o jego zawieszeniu nie zostało ukończone, tj. pozostaje w toku. Odmiennego poglądu strony skarżącej nie można zaaprobować. Pozostaje on niezgodny ze stanowiskiem, jakie w tym zakresie prezentowane jest w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 32), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1577/14). Skutek procesowy wynikający z wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., sprzeciwiał się tym samym prawnej możliwości zastosowania przez organ nadzoru w kontrolowanej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie postanowień spadkowych po jej poprzednikach prawnych – gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miały one znaczenia, skoro właścicielem ww. nieruchomości w 1990 r. według niezakwestionowanych danych z księgi wieczystej, był Skarb Państwa. Ponadto, organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżąca legitymuje się statusem strony postępowania. Wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.