I SA/Wa 2732/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 4 października 2021 r. nr SZ.gn.625.107.2020 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie z wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 września 1962 r. znak: R.VII-286/62/62 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 17 lipca 1962 r. znak: UR.Z.29/81/62. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzją z dnia 17 lipca 1962 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej o powierzchni 6,9089 ha wraz z budynkami mieszkalnymi i budynkiem gospodarczym z nieruchomości p.n.hip. "[...]", położonej w gromadzie L.. Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzją z dnia 5 września 1962 r. utrzymało w mocy decyzję PPRN w P.. Wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r. I. W. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 września 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 17 lipca 1962 r. Pismem z dnia 2 września 2021 r. K. W. poinformowała, że jest spadkobiercą I. W. i podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Następnie w piśmie z dnia 14 września 2021 r. K. W. poinformowała, że zmienia żądanie i zwraca się o stwierdzenie, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia 5 września 1962 r. oraz decyzja z dnia 17 lipca 1962 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister ustalił, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach, decyzja PPRN w P. z dnia 17 lipca 1962 r. została doręczona w dniu 19 lipca 1962 r., zaś decyzja PWRN w W. z dnia 5 września 1962 r. została doręczona w dniu 2 października 1962 r. Biorąc pod uwagę treść art. 61 § 3 k.p.a., organ przyjął, że dniem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest 20 maja 2020 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło więc po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanych orzeczeń, w konsekwencji postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Organ wyjaśnił ponadto, że nie istnieje odrębny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie takie (art. 158 § 2 k.p.a.) może zapaść wyłącznie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak postępowanie takie zostało umorzone z mocy prawa. K. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (błędnie powołanej przez skarżącą jako Karta Praw Podstawowych ONZ) i art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez zastosowanie przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pomimo oczywistej sprzeczności wskazanych powyżej przepisów z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji oraz obowiązującymi przepisami prawa międzynarodowego, 2. art. 35 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w terminie ustawowym złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności w stanie prawnym dopuszczającym merytoryczne rozpoznanie tego wniosku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia 17 lipca 1962 r. oraz decyzja z dnia 5 września 1962 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej poprzedniczka prawna oraz ona sama trzykrotnie zwracały się do organu o rozpoznanie wniosku przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Organ tymczasem rażąco naruszył art. 35 k.p.a. nie rozpoznając złożonego wniosku ani w ustawowym ani w przedłużonym przez ten organ terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem wielu przepisów Konstytucji RP oraz ratyfikowanych przez Polskę przepisów prawa międzynarodowego. Nie ulega wątpliwości, że art. 1 ust. 2 tej ustawy jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw, a każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten narusza także art. 17 Karty Praw Podstawowych i art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż zgodnie z powyższymi regulacjami dopuszczalne jest wywłaszczenie mienia, ale tylko przy spełnieniu kilku warunków: przejęcie majątku jest dopuszczalne jedynie w interesie publicznym, musi mieć podstawę ustawową, a osobom wywłaszczonym powinno zostać wypłacone we właściwym terminie słuszne odszkodowanie. Zdaniem skarżącej, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. są niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem naruszają zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, nakazując stosowanie przepisów ustawy do spraw już wcześniej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy oraz nakazując umorzenie spraw niezakończonych. Przepisy te naruszają także zasadę równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż część osób, ubiegających się o stwierdzenie nieważności decyzji uzyskała wnioskowane orzeczenia, a część nie zdążyła ich uzyskać, pomimo złożenia wniosku w tym samym czasie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony prawnej prawa majątkowe lub tę ochronę mogłyby ograniczać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu administracyjnego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 17 lipca 1962 r. została doręczona stronom w dniu 19 lipca 1962 r. (s. 29, 31 i 33 akt archiwalnych), zaś decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 września 1962 r. została doręczona w dniu 2 października 1962 r. (s. 6, 8 i 10 akt archiwalnych). Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą. Nie jest również sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji wpłynął do organu w dniu 20 maja 2020 r., a więc postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od ich doręczenia. Zarzuty skargi dotyczą natomiast przede wszystkim niekonstytucyjności oraz niezgodności z prawem międzynarodowym przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego w sposób ograniczający uprawnienie stron do wszczęcia postepowania nadzorczego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego, kwestionowane przez skarżącą przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Powoływany przez skarżącą art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Z kolei w myśl art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Jak wynika z treści obydwu powoływanych przez skarżącą przepisów, ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Powoływana w skardze okoliczność, że organ naruszył art. 35 k.p.a., bowiem od wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. upłynął ponad rok, nie zwalniała organu z obowiązku zastosowania przepisów ustawy nowelizującej obligujących organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wpłynął do organu w dniu 20 maja 2020 r., tj. po upływie ponad 57 lat od dnia doręczenia spornych decyzji. W tym okresie zarówno skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni nie skorzystali z przysługujących im praw. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszyło prawa skarżącej, z których nie mogła ona wcześniej skorzystać. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).