I SA/Wa 2733/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości podziemnej linii kablowej oddala skargę. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...], orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie i gminie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (księga wieczysta [...]), stanowiącej własność H. W., poprzez udzielenie [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie podziemnej linii kablowej [...] [...] kV na głębokości [...] m niezbędnej do prawidłowego działania urządzeń. W ww. decyzji określono powierzchnię czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy linii kablowej, która wyniosła [...] m2 (długość [...] m, szerokość [...] m), natomiast powierzchnia trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyniosła [...] m2 (długość [...] m, szerokość [...]m). Szczegółową lokalizację przedmiotowej inwestycji określił załącznik graficzny nr [...] stanowiący integralną część decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. W. zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 112 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem organu była, po pierwsze, analiza czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Po drugie, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, czy właściciel nie wyraża zgody na wykonanie prac niezbędnych do realizacji inwestycji. Po czwarte, czy wniosek został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek złożyła osoba uprawniona. Ponadto, planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego z uwagi na swój charakter związany budową linii [...] kV. Realizacja sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego, którego zadaniem jest poprawa bezpieczeństwa energetycznego. Ponadto, jest ona niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu i ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych. Sieci elektroenergetyczne służą bowiem zapewnieniu dopływu energii elektrycznej do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Wojewoda wskazał, że tego rodzaju inwestycja ma znaczenie nadrzędne w stosunku do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Wojewoda nie podzielił również zarzutów odwołania dotyczących przeprowadzonych w sprawie rokowań. Wyjaśnił, że rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach oraz możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Ustawodawca nie sformalizował także momentu zakończenia rokowań. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie - także w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Zdaniem Wojewody, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności podyktowane jest racjami społecznymi, publicznymi, wynikającymi z konieczności budowy linii elektroenergetycznej. Zezwalając na ograniczenie prawa własności ustawodawca nie czyni tego dowolnie. Konieczne jest bowiem ustalenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie są to zapisy planu miejscowego dla działki nr [...], który przesądza o takim a nie innym usytuowaniu linii i to one determinują co do zasady jej przebieg. Organ odwoławczy dodał, że decyzja Starosty dokładnie wskazuje powierzchnię pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy oraz powierzchnię pasa ograniczonego użytkowania. Szczegółową lokalizację przedstawia załącznik do decyzji, który stanowi jej integralną część. Powyższe jest zgodne z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła H. W. zarzucając jej naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; tj. a) art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") poprzez uznanie, że właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na przebieg linii kablowej i niedostrzeżenie, że brak zgody obejmował wyłącznie projektowany przebieg linii kablowej, a pominięcie tego, że H. W. postulowała zmianę położenia sieci elektroenergetycznej w postaci uniknięcia usytuowania przewodów na środku działki, a przez to brak rozważenia okoliczności ograniczenia prawa własności skarżącej ponad niezbędny do umieszczenia przewodów zakres, b) art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości, w sytuacji gdy dostrzeżenie przez organy nadmiernej ingerencji w prawo własności właścicielki nieruchomości powinno skłonić je do uznania, że wobec stanowiska H. W., postulującej korektę przebiegu linii kablowej, cele publiczne mogłyby być zrealizowane po modyfikacji projektu przebiegu przewodów, przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n.; b) art. 67 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne zaakceptowanie przez Wojewodę niewłaściwego sporządzenia protokołu rozprawy administracyjnej z [...] lipca 2020 roku w postaci braku odnotowania w protokole czy oświadczenia obecnych na rozprawie miały charakter zeznań przewidzianych w art. 86 k.p.a., c) art. 7 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez: - nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, - rażące naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające w szczególności na chybionej, dowolnej, nieobiektywnej oraz nie znajdującej oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ocenie dowodów. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o gospodarce nieruchomościami". Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 ustawy). Z powyższego wynika, że przesłanką wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność planowanej inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku braku takiego planu - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do przesłanek tych należy również brak zgody właściciela na wykonanie planowanych prac. Ta ostatnia okoliczność musi zaś wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takiej sytuacji zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot jest zatem dopuszczalne tylko w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel publiczny planowanej inwestycji polegającej na budowie podziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia [...] kV na głębokości min. [...] m niezbędnej do prawidłowego działania urządzeń. Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno odbiorców indywidualnych jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny w CBOSA). Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 672/11). Okoliczność publicznego charakteru planowanej inwestycji nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Nie budzi również wątpliwości zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przed wydaniem decyzji zostały przeprowadzone wymagane przepisami ustawy rokowania, które jednak nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącej na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Powyższe wynika jednoznacznie z dołączonej do akt sprawy dokumentacji w postaci pisma [...] S.A. z [...] listopada 2019 r., notatki z rozmowy telefonicznej z [...] listopada 2019 r., zaproszenia do rokowań z [...] grudnia 2019 r., odpowiedzi H. W. na pismo inwestora z [...] listopada 2019 r., notatki ze spotkania z [...] lutego 2020 r. oraz zaproszenia do rokowań z [...] lutego 2020 r. W toku postępowania przeprowadzono też rozprawę administracyjną (w dniu [...] lipca 2020 r.), na której strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zebranych dokumentów wynika również, że inwestor ustosunkował się do stanowiska skarżącej prezentowanego w trakcie rokowań. Mianowicie wyjaśnił, że trasa podziemnej linii kablowej przebiega wzdłuż korytarza wytyczonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą drogę ekspresową i dojazdową, wobec czego nie wprowadzi dodatkowych ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wskazał również, że proponowana przez skarżącą zmiana trasy przebiegu podziemnej linii kablowej jest niezgodna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. notatka z rozmowy telefonicznej z [...] listopada 2019 r., protokół rozprawy z [...] lipca 2020 r.). W opisanych okolicznościach za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organy art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji pomimo niewystąpienia przesłanki zgody właściciela nieruchomości na wykonanie inwestycji, a także naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy poprzez niedostrzeżenie przez organy nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej. Wyjaśnić trzeba, że ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań art. 124 ust. 3 ustawy nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w powołanym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejkolwiek strony - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy te rokowania zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11). Przy tym okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 ustawy. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1274/09). Jak już wskazano wyżej, opisane warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Podsumowując, w ocenie Sądu, planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co czyniło zasadnym wydanie w niniejszej sprawie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W sprawie nie doszło również do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Zebrany materiał dowodowy potwierdza również, że ocena organów nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a), a także że nie został naruszony art. 8 k.p.a. Ponadto, w zaskarżonych rozstrzygnięciach zawarto podstawowe ich elementy, a także wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne, co spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności uzasadniono stanowisko organu oraz wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 67 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy potwierdza bowiem, że pismem z [...] lipca 2020 r. organ wezwał strony, w trybie art. 89 k.p.a., na rozprawę administracyjną. Z protokołu rozprawy wynika, że wzięli w niej udział skarżąca oraz pełnomocnik inwestora. Organ sporządził protokół rozprawy, z którego wynika, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, a także jakie uwagi i wyjaśnienia złożyły obecne na rozprawie osoby. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że pomimo, że wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak to już wcześniej wyjaśniono decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.