I SA/Wa 2742/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] października 2020 r. w sprawie nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 i 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. K. W. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w obr. [...] m. [...], ark. mapy [...], oznaczona na planie parcelacyjnym z [...] września 1931 r., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego powiatu [...] z [...] października 1931 r. jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. 1945, Nr 3, poz. 13, dalej jako dekret). Organ podniósł, że w tożsamej przedmiotowo sprawie administracyjnej aktualnie toczy się postępowanie sądowo - administracyjne (w związku z złożonym odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., sygn. [...] oraz skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2018 r., sygn. [...]), w stosunku do której nie zostało wydane orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewoda wskazał, że jednym z istotnych zagadnień niniejszego postępowania sądowo administracyjnego jest ustalenie kręgu podmiotów posiadających interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod przepisy dekretu. W związku z tym uznał, że zagadnienie to stanowi tzw. zagadnienie wstępne - sytuację, w której wydanie Wojewodę [...] orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez WSA w Warszawie i orzekł o zawieszeniu niniejszego postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia się postępowania sądowo administracyjnego w sprawie decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na skutek złożonego przez K. W. zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy i wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich obszar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], [...] i [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione ni. in. pod literą e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu, część druga. Przejęciu podlegały takie nieruchomości ziemskie, które mogły być wykorzystane na cele reformy wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w § 5 ustanawiało tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Strona kwestionująca przejęcie majątku mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, którego wynikiem może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Minister wskazał, że wydana w trybie § 5 rozporządzenia decyzja administracyjna odnosi się niewątpliwie do interesu prawnego następców prawnych dawnych właścicieli majątku. Osoby te mają zatem prawo uczestniczyć w postępowaniu, którego wynik może wpłynąć na ich interes prawny. Biorąc zatem pod uwagę konieczność respektowania uprawnień stron postępowania, ustalenie pełnego kręgu stron jest podstawowym obowiązkiem organu administracji. Minister wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł, że nieruchomości stanowiące byłą własność S. M., położone w [...], obręb [...], ark. mapy [...], oznaczone na planie parcelacyjnym z [...] września 1931 r., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z [...] października 1931 r. jako działki o numerach wymienionych w zaskarżonej decyzji, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości powołując się na brak interesu prawnego wnioskodawców do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Sp. z o. o. i W. S., skierowali do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie. Organ wskazał, że istotą sporu zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ustalenie czy osoby, które zawarły ze spadkobiercami S. M. umowy sprzedaży praw spadkowych, sporządzonych w formie aktów notarialnych z [...] lipca 2006 r., Rep. [...] [...], z [...] listopada 2004 r., Rep. [...] [...] oraz z [...] lipca 2006 r., Rep. [...] [...] i [...], słusznie wywodzą istnienie po ich stronie interesu prawnego do udziału w prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia postępowaniu dotyczącym przedmiotowych nieruchomości. W ocenie organu Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnie w sposób wiążący, czy krąg stron postępowania obejmuje spadkobierców S. M., czy też osoby, które nabyły od nich prawa spadkowe w drodze kupna, a rozstrzygnięcie powyższego sporu będzie miało wpływ na ustalenie osób, którym przysługuje uprawnienie do bycia stroną postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości. Minister wskazał, że konsekwencją podzielenia stanowiska skarżącej, że wydanie przez NSA wyroku w ww. sprawie nie stanowi warunku niezbędnego do zakończenia postępowania zawieszonego zaskarżonym postępowaniem prowadziłoby do sytuacji, w której wydane zostałyby równolegle dwie decyzje w odniesieniu do tego samego przedmiotu, skierowane do dwóch kręgów stron, z których tylko jeden byłby prawidłowo ustalony. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał za zasadne zawieszenie postępowania zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W. i zaskarżyła je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2019 roku ([...]) w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wymienione we wniosku Skarżącej nie podpadały pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie (wszczętego na wniosek Skarżącej) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo administracyjnego w innej sprawie (tj. tożsamej przedmiotowo sprawie, lecz wszczętej na wniosek innego podmiotu, która toczyła się przed Wojewodą [...] pod sygn. akt: [...], a zakończona została ostateczną decyzją o umorzeniu ze względu na brak wniosku pochodzący od uprawnionego podmiotu), podczas gdy kwestia przysługiwania uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej innym osobom nie ma wpływu na ocenę przysługiwania tegoż uprawnienia Skarżącej, a zatem rozstrzygnięcie postępowania sądowo administracyjnego, na które powołał się organ, nie będzie stanowiło rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania, a w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda [...] był uprawniony do samodzielnej oceny istnienia po stronie skarżącej uprawnienia do zainicjowania postępowania z § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej także jako Rozporządzenie). Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie wskazuje się, że "zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesadzać o istnieniu zagadnienia wstępnego". W ocenie skarżącej ocena czy uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu przysługuje innym osobom nie ma wpływu na ocenę przysługiwania tegoż uprawnienia skarżącej. Wobec powyższego postępowanie sądowo administracyjne, na które powołał się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a wcześniej Wojewoda [...], nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do potrzeby zawieszenia i istnienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, które miałoby być rozstrzygane w postępowaniu sądowo administracyjnym ze skargi W. S. i [...] Sp. z o.o. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyżej wspomnianą, jest niezasadne, bowiem przedmiotowe postępowanie sądowo administracyjne nie doprowadzi do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie niepodpadania pod działanie reformy rolnej nieruchomości należących w chwili wejścia w życie Dekretu do S. M.. Skarżąca nie była wnioskodawcą w sprawie przed Wojewodą [...] o sygn. akt [...], a jej sytuacja prawna jest odmienna od sytuacji wnioskodawców w wyżej wymienionej sprawie. K. W. jest krewną S. M. i osobą należącą do kręgu jego dalszych spadkobierców, a praw do spadku po nim nie nabyła w drodze czynności cywilnoprawnych - w przeciwieństwie do W. S. i spółki [...] Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego w sprawie o stwierdzenie, że nieruchomość położona w obrębie [...], m. [...] oznaczona jako ww. działki nie podpadała pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944r. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/18 postępowanie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek; 1/ postępowanie administracyjne jest w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jednocześnie należy wyłączyć z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii wynikłej w toku postepowania jest właściwy ten sam organ. Zatem do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie sytuacje, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Przesłanki zawieszenia na tej podstawie muszą wystąpić łącznie. W przedmiotowej sprawie brak jest w ocenie Sądu zależności bezpośredniej pomiędzy rezultatem w postaci wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/18, a prowadzonym postępowaniem. Zawieszenie bowiem dotyczy postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu, którego legitymacja do złożenia takiego wniosku winna podlegać w niniejszym postępowaniu weryfikacji organu. Na weryfikację istnienia interesu prawnego do złożenia wniosku nie ma wpływu rozstrzygnięcie w innym toczącym się postępowaniu sądowo administracyjnym, wszczętym na wniosek innego podmiotu. Podnieść jednocześnie należy, że przyznanie statusu strony przez wnioskodawcę w toczonym postępowaniu sądowo administracyjnym nie determinuje posiadania takiego statusu przez wnioskodawcę w niniejszym postępowaniu. Zatem nie można za prawidłowe uznać, że w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy stwierdzić należy, że orzeczenie dotyczące nabywców spadku po S. M. (drogą umowy zbycia spadku) i ich uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie niepodpadania pod działanie reformy rolnej, nie będzie miało wpływu na ocenę posiadania przez wnioskodawczynię w niniejszej sprawie uprawnienia do skutecznego zainicjowania postępowania, o którym mowa w § 5 i § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, że w niniejszej sprawie istnieje kwestia prejudycjalna, która rozstrzygnięta zostanie w wyniku prawomocnego zakończenia postępowania sądowo administracyjnego w sprawie ze skargi W. S. i [...] Sp. z o.o. Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym postępowaniu nie jest niezbędne dla merytorycznego zakończenia sprawy wszczętej z wniosku skarżącej. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że "jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. (...) O istnieniu podstawy prawnej tej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne. Nie będzie zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji" (vide wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK1818/13). Reasumując podnieść należy, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 k.p.a., a zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Zatem w świetle ww. przepisu organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego, czyli sprawa administracyjna bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie mogłaby się zakończyć. Jeszcze inaczej - kwestia prejudycjalna to taka, której brak uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza zakończenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ winien samodzielnie ocenić istnienie po stronie skarżącej uprawnienia do zainicjowania postępowania z § 5 ww. Rozporządzenia. Zatem rację ma skarżąca twierdząc, że postępowanie sądowo administracyjne, od którego rozstrzygnięcia organ uzależnia ocenę w przedmiotowej sprawie, ma ustalić istnienie takiego uprawnienia po stronie innych podmiotów, których sytuacja prawna jest odmienna od sytuacji prawnej skarżącej. Skoro zatem to do organu należy ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania z § 5 ww. Rozporządzenie złożyła uprawniona do tego osoba, organ nie może zawieszać postępowania po to, by oczekiwać na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej innych wnioskodawców. Z tych względów i na podstawie art. 145 §1 pkt c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, opierając orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na art.200 p.p.s.a..