I SA/Wa 275/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z siedzibą w [...] (dalej jako [...]) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...]. Podstawą prawną decyzji Wojewody był art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.,, dalej: ,,ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzenie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej: ,,rozporządzenie"). Wyjaśniając podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w świetle powołanych przez niego przepisów do zaistnienia uwłaszczenia konieczne jest, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. uwłaszczany grunt stanowił własność Skarbu Państwa oraz pozostawał w zarządzie państwowej osoby prawnej. W ocenie Wojewody, analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje jednak na to, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu dopiero 1 stycznia 2005 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu działek nr [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wystąpiły do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 80, 107 § 3 kpa oraz naruszenie art. 200 ugn. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze i nie każde naruszenie prawa, daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza wniosku spółki utwierdziła jednak w przekonaniu, że taka sytuacja w rozpoznawanej przez niego sprawie nie miała miejsca. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wydając rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Minister potwierdził argumentację przytoczoną w decyzji Wojewody, wskazując, że w dniu 5 grudnia 1990 r. sporne działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 200 ugn. Wg ministra okoliczność tę potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...]. Wynika z niego, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 2005 r., wskazuje na to również wpis w dziale II księgi wieczystej. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo zatem odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Skarżąca spółka na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; b) art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w [...], co powinno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie, postępowanie zakończone decyzją Ministra toczyło się na skutek wniosku skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może być traktowane jako kolejna instancja, w toku której dokonuje się ustaleń stanu faktycznego i po raz kolejny prowadzi się postępowanie wyjaśniające mające na celu skonkretyzowanie praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Innymi słowy postępowanie nadzwyczajne nie może być traktowane jako substytut postępowania odwoławczego w sytuacji, w której strona nie złożyła tego środka zaskarżenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17, a sąd rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela i przyjmuje za własne, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny, chyba że strona wnioskująca o wyeliminowanie danej decyzji z obrotu przedstawi niebudzące wątpliwości argumenty wskazujące na rażące naruszenie prawa. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił on stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] co do dwóch działek ponieważ na dzień 5 grudnia 1990 r. nie stanowiły one własności Skarbu Państwa, co jest konieczną przesłanką do wydania w tym zakresie decyzji pozytywnej. Organ powołał się przy tym na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] ([...]), wg którego Skarb Państwa nabył prawo własności ww. nieruchomości przez zasiedzenie po 1990r. a więc znacznie później niż wskazana w art. 200 ust. 1 ugn data, na którą następowało uwłaszczenie. Oznacza to, że Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowych działek gruntu, a strona skarżąca nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego kontrdowodu. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek z art. 200 ugn. Trzeba zaznaczyć, że nabycie własności przez zasiedzenie jest pierwotnym nabyciem prawa własności i następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia ustawowo określonych przesłanek z art. 172 i następnych kc. Jedną z nich jest upływ określonego w przepisach okresu samoistnego posiadania, a więc nabycie własności następuje z ostatnim dniem upływu tego okresu. Gdyby Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności spornych działek gruntu na innej podstawie i wcześniej niż to zostało orzeczone przez Sąd Rejonowy w postanowieniu z [...] września 2017 r., to niedopuszczalne byłoby wydanie postanowienia o takiej treści. Jak wskazano, skarżąca spółka również nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazałyby na to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Do chwili obowiązywania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r. zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne są nim związane na podstawie art. 365 § 1 kpc, na co trafnie zwrócił uwagę w swojej decyzji minister. Zarzuty podnoszone przez skarżącą spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczą z kolei kwestii prawa zarządu, które jest tylko jednym z elementów koniecznych dla zaistnienia przesłanek z art. 200 ugn. Literalne brzmienie zarzutów oraz uzasadnienie skargi sprowadza się do ogólnego zarzutu zaniechania podjęcia przez organ czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, to jest ustalenia, że sporna nieruchomość znajdowała się z dniem 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa Państwowego [...], będąc jednocześnie w tym dniu własnością Skarbu Państwa. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wyartykułowanych w skardze przepisów procedury ani do naruszenia art. 200 ugn. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U, poz. 374) i zarządzeniem przewodniczącej wydziału I WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii.