I SA/Wa 2751/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. nr KOX/2320/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z 21 listopada 2019 r., nr KOX/2320/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu wniosku B. S. o ustalenie, że wypowiedzenie z dniem 31 grudnia 2018 r. dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] w nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2293 m2, obręb [...], położonej w W. przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], jest nieuzasadnione, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. nr 270) dalej: "ustawa zmieniająca" - umorzyło postępowanie w sprawie. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wypowiedzeniem nr [...] z 19 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział B. S. wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu położonego w W. przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] - działka nr [...] z obrębu [...] i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 643,74 zł od dnia 1 stycznia 2019 r. Organ wskazał, że podstawę wypowiedzenia opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie właściciela gruntu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawnień [...]), doręczono je stronie w dniu 5 grudnia 2018 r. Wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona B. S. złożyła 21 grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę stwierdziło, że zmianie uległ stan prawny związany z ustalaniem wysokości jak i stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazało, że dla zapadającego rozstrzygnięcia przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Podało, że stosownie do ust. 1 jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Wskazało, że z akt sprawy wynika, że wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu po dniu 5 października 2018 r. W tym stanie, zdaniem organu, postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. do dnia 13 lutego 2019 r.) - podlega umorzeniu. Strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 904) dalej: "ustawa przekształceniowa", przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi stwierdziło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sytuacja prawna konkretnego współużytkownika, wynikająca ze stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości, nie wpływa bezpośrednio na sytuację pozostałych współużytkowników w zakresie wysokości opłat uiszczanych przez nich za użytkowanie wieczyste. Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 marca 2015 r. sygn. akt VI ACa 765/14 wskazało, że jeżeli użytkowanie wieczyste jest przedmiotem współużytkowania w częściach ułamkowych wówczas każdego współużytkownika łączy z właścicielem odrębny stosunek prawny, a stosunki prawne wynikające z udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są względem siebie odrębne i niezależne. Oznacza to, że także opłaty roczne z tytułu współużytkowania wieczystego nieruchomości są określane niezależnie dla każdego współużytkownika. Postępowanie aktualizacyjne zaś polega na tym, że właściciel nieruchomości składa wypowiedzenia każdemu ze współużytkowników wieczystych osobno, proponując nową wysokość tej opłaty w stosunku do udziału w tym prawie, a współużytkownik wieczysty, który zamierza zakwestionować wysokość zaproponowanej opłaty rocznej, składa wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344) powoływana dalej jako: "ugn". Postępowanie aktualizacyjne toczy się zatem indywidualnie wobec poszczególnych współużytkowników wieczystych, zaś wynik tego postępowania przynosi skutek tylko wobec tych współużytkowników wieczystych, którzy brali udział w tym postępowaniu. Jednocześnie wskazał, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (opisanej w księdze wieczystej nr [...]), na co przedstawił dowody doręczenia ww. wypowiedzeń. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. Wraz ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 27 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej zgodnie, z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez B. S. Poza sporem jest to, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - art. 78 ust. 2 ugn, w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775)powoływana dalej jako: "kpa", i art. 79 ust. 7 ugn. Wniosek ten wpłynął do organu właściwego 28 grudnia 2018 r. Spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do jej części wyznaczonej wielkością udziału w tym prawie. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono zatem do danej nieruchomości, jako całości. Nie można więc przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Nie sposób zatem podzielić argumentacji skarżącego Miasta, że regulacja ta, jak też ust. 2 art. 4 ustawy zmieniającej nie znajdują zastosowania do nieruchomości oddanej użytkowanie wieczyste zbudowanej – jak w niniejszej sprawie -budynkiem wielolokalowym. Konsekwencją błędnej wykładni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści działu I-O księgi wieczystej Kw nr [...]. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił (a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia), czy poza przesłankami temporalnymi spełniona została również przesłanka dotycząca skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym gruntu przy ul. [...]. Przy czym co istotne nawet nie zwrócił się do m.st. Warszawy o przedstawienie dowodów doręczeń tych wypowiedzeń, nie zawiadomił go w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Brak ten świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Ma to o tyle znaczenie, że Miasto st. Warszawa do skargi załączyło kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru wypowiedzeń dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste innym współużytkownikom, wskazujące na skuteczne ich doręczenie przed 1 stycznia 2019 r. To zaś może wskazywać (o ile rzeczywiście nastąpiło to wobec wszystkich współużytkowników wieczystych), że przesłanka braku skutecznego doręczenia wypowiedzenia, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie zaistniała. W konsekwencji czego nie było podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Okoliczności te winny być jednak zweryfikowane i ocenione przez Kolegium – czego w tym przypadku zabrakło. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ dokona ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od ich wyniku podejmie stosowne orzeczenie, uwzględniające że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).