I SA/Wa 2760/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w [...] przy Al. [...], ozn. dawniej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej obecnie część o pow. [...] ha działki ewid. nr [...], część o pow. [...] ha działki ewid. nr [...], część o pow. [...] ha działki ewid. nr [...], część o pow. [...] ha działki ewid. nr [...] na rzecz spadkobiercy byłych właścicieli J. W.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej od H. i A. małż. W. ww. nieruchomości na rzecz spadkobiercy byłych właścicieli J. W.. Organ I instancji ustalił, że nabycie przedmiotowej działki nr [...] o pow. [...] ha (obecnie części działek nr [...], [...], [...], [...]) na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1971 r. Rep. [...] nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę budynków hoteli robotniczych dla [...] w [...]. Działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha objęte są KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W dziale II jako właściciel wpisany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Podstawą wpisu była decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. nr [...] wydana w trybie art. 114 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Działka nr [...] o pow. [...] objęta jest KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty wpisany jest [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r. nr [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha objęta jest KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W dziale II jako właściciel wpisana jest [...] oraz osoby fizyczne jako właściciele wyodrębnionych lokali. Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. J. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 ust. 1 ugn wskazuje, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ II instancji podkreślił, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenia o zwrot nieruchomości wymienione w art. 136 ust. 3 ugn przysługują wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja byłaby niewykonalna. Wojewoda [...] zaznaczył, że podziela ustalenia Prezydenta Miasta [...], że wywłaszczone działki objęte wnioskiem o zwrot zostały użyte na inny cel niż wskazany w akcie notarialnym z [...] października 1971 r. Rep. [...]. nr [...] i tym samym stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Przesłanki zwrotu nieruchomości wymienione w art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn zostały spełnione jednak fakt nabycia nieruchomości przez osoby trzecie i brak tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości skutkuje przyjęciem, że nieruchomość nie może być zwrócona. Wojewoda wskazał, że istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, że obecny stan prawny nieruchomości, nie budzi wątpliwości. Przedmiotowe działki nie znajdują się w posiadaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu odwoławczego pomimo, że zbycie części nieruchomości nastąpiło już po wejściu w życie przepisów ugn, tj. po 1 stycznia 1998 r. przez co nie została wypełniona dyspozycja przesłanki negatywnej zwrotu określona w art. 229 ugn w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, orzeczenie o jej zwrocie na rzecz następcy prawnego byłych właścicieli byłoby i tak niedopuszczalne i to nawet wówczas, gdyby nieruchomość tę można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro prawo własności nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o jego zwrocie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ponieważ skutkiem orzeczenia o zwrocie byłoby pozbawienie tego prawa osoby trzeciej bez podstawy prawnej. Na potwierdzenie stanowiska Wojewoda przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 i zaznaczył, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie. Nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec ojej zwrocie. Tym samym zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. J. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zrzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności poprzez niedokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nieużytej na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia; 2) art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której cel nie został zrealizowany, podczas gdy nie zostały wypełnione określone w powołanym przepisie przesłanki negatywne, a w konsekwencji niezaspokojeniem roszczenia następcy prawnego właściciela wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 w zw. z art. 140 kpa, wyrażających zasadę pogłębiania zaufania od organów administracji publicznej, polegające na nieuwzględnieniu słusznych interesów skarżącego oraz niewyjaśnieniu możliwości przywrócenia przez Skarb Państwa władztwa nad nieruchomością oddanego osobom trzecim, jak i sposobu dochodzenia przez skarżącego rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość, której cel nie został zrealizowany; 2) art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 11 kpa, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, przyjęciem, iż przeniesienie przez Skarb Państwa prawa własności lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości osobom trzecim, wyklucza żądanie jej zwrotu; 3) art. 107 § 1 kpa, poprzez brak wskazania w decyzji wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego; 4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej ww. wadami. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania ZUS wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.). W myśl art.136 ust.3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ww. ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art.137 ust.1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl ust. 2 ww. art. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W przedmiotowej sprawie organy właściwie ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wywłaszczona działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiąca obecnie części działek [...], [...], [...] i [...] nie stanowi własności ani Skarbu Państwa ani także jednostki samorządu terytorialnego. Działki nr [...] i [...] objęte są KW [...] a wpis w Dziale II dokumentuje, że ich właścicielem jest ZUS. Działka nr [...] objęta KW [...] stanowi własność [...] oraz właścicieli wyodrębnionych lokali, natomiast działka nr [...] objęta KW [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...]. Powyższe, jak trafnie ustalił organ, wykluczyło zastosowania art. 229 ugn, który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Okolicznością decydującą o prawidłowym przyjęciu przez Wojewodę [...], że w sprawie niniejszej brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości jest fakt, że będące przedmiotem postępowania nieruchomości nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Poza sporem jest, zdaniem Sądu, że organ administracji nie mógł orzec o zwrocie objętych wnioskiem nieruchomości niezależnie od zaistnienia innych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14 NSA wskazał bowiem, że "możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. (...) Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. (...) Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja byłaby niewykonalna zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". W uchwale tej wskazano również, że prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności określonej w art.64 Konstytucji RP. Zgodnie natomiast z art. 232 kodeksu cywilnego, prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione tylko na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie należącej do osoby prywatnej. Wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących powodowałoby, że decyzja taka byłaby niewykonalna, albowiem decyzja nakazująca zwrot nieruchomości nie skutkuje wygaśnięciem użytkowania wieczystego i nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Istnienie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości ustanowionego na rzecz osób trzecich zostało zatem słusznie uznane przez Wojewodę za okoliczność decydującą o odmowie zwrotu nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie poprzedniemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy, z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia dokonanie zwrotu nieruchomości. Nie ma żadnej prawnej możliwości, by użytkowanie wieczyste istniało na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.