I SA/Wa 2783/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu zażalenia J. G. (dalej "skarżącego") na postanowienie Starosty Powiatu [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], orzekające o odmowie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz J.M., utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Wojewody, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na wniosek J.M. (dalej "byłej współwłaścicielki") na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz.872 z późn. zm.) – dalej "ustawy z 1998 r." - Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto P. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...] (dalej "przejęta nieruchomość"). 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art.73 ustawy z 1998 r., Starosta, po rozpatrzeniu wniosku byłej współwłaścicielki z dnia [...] grudnia 2005 r., ustalił na jej rzecz odszkodowanie w wysokości [...] zł za udział w wysokości 1/2 części przejętej nieruchomości. 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Starosta, po rozpatrzeniu w trybie uregulowanym w art.73 ustawy z 1998 r. wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2006 r., odmówił ustalenia na rzecz skarżącego (jako współwłaściciela) odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając wniesienie przez skarżącego wniosku odszkodowawczego po upływie ustawowego terminu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda utrzymał decyzję Starosty z dnia [...] września 2009 r. w mocy. 4. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Starosty o wznowienie postępowania odszkodowawczego, dotyczącego byłej współwłaścicielki nieruchomości, zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. We wniosku skarżący wskazał jako przesłankę wznowienia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc że bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. 5. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją odszkodowawczą z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdzając brak po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie. 6. Skarżący wniósł do Wojewody zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty, Wojewoda utrzymał to postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Kwestionowana przez skarżącego decyzja odszkodowawcza, dotycząca byłej współwłaścicielki przejętej nieruchomości została wydana na podstawie art.73 ustawy z 1998 r. Przepis ten zakreślał nieprzekraczalny termin na zgłaszanie roszczeń odszkodowawczych – 31 grudnia 2005 r. 2. W przypadku przejęcia w trybie uregulowanym w art.73 ustawy z 1998 r. nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności roszczenia odszkodowawcze poszczególnych współwłaścicieli są przedmiotem odrębnych od siebie spraw administracyjnych, wszczynanych w odniesieniu do każdego ze współwłaścicieli odrębnym wnioskiem odszkodowawczym. Każdy ze współwłaścicieli posiada interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. wyłącznie w sprawie wszczętej z jego wniosku odszkodowawczego, nie posiada go natomiast w sprawach o odszkodowanie, wszczętych z wniosku pozostałych współwłaścicieli. 3. W świetle powyższych uwarunkowań nie ulega wątpliwości, że skarżący nie był stroną postępowania odszkodowawczego, dotyczącego byłej właścicielki przejętej nieruchomości, w konsekwencji czego zachodzą podstawy do odmowy wznowienia tego postępowania. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Wojewody, zarzucając orzeczeniu: - naruszenie art.28 k.p.a. w związku z art.73 ustawy z 1998 r., prowadzące do naruszenia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji do błędnego zastosowania art.149 § 3 k.p.a., które to naruszenia przepisów postępowania doprowadziły organ odwoławczy do niewłaściwego zastosowania art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 k.p.a., - rażące naruszenie art.28, art.61 § 4 i art.62 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. w związku z art.73 ust.1 i 4 ustawy oraz art.129 ust.1 i ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu wszczętym w dniu 30 grudnia 2005 r. na wniosek J. M. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący zawarł obszerną argumentację na rzecz tezy, że wbrew ocenie orzekających w sprawie organów posiada on interes w rozpatrywanej sprawie. Skarżący powołał się w tej kwestii w szczególności na wykładnię art.73 ustawy z 1998 r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 453/10. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienia Starosty, wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji tego rodzaju uchybień postanowienia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę dotyczyła oceny tego, czy wobec wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, orzekającą o ustaleniu na podstawie art.73 ustawy z 1998 r. odszkodowania na rzecz J. M., wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ administracji do wznowienia tego postępowania w myśl art.149 § 1 k.p.a. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem, utrzymującym w mocy postanowienie Starosty, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że przesłanki takie nie wystąpiły, a tym samym wystąpiła konieczność orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art.149 § 3 k.p.a. 2. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a k.p.a. Zaznaczyć należy, że chodzi w tym wypadku o zastosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego, mającego umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a. objęta jest zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. 3. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 k.p.a.), t.j. po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest do podjęcia określonych czynności proceduralnych, mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Wypowiadając się na temat charakteru prawnego tychże czynności proceduralnych, orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że nie są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). 4. Istotnym jest fakt, że w trakcie wskazanych wyżej czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania: 1) zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, 2) czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy 3) w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej") - por. też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887". 5. Podkreślić w tym kontekście należy (tj. w kontekście ewentualnej dopuszczalności badania przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wznowienia postępowania) szczególny charakter sytuacji, w której osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem w żadnym wypadku umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. chociażby: wyrok NSA z dnia 27 marca 2001 r., w sprawie sygn. akt I SA 2390/99, Lex 54724; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., Lex 2013). 6. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy dokonały - w ramach oceny spełnienia się formalnych przesłanek do wznowienia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją odszkodowawczą, dotyczącą byłej współwłaścicielki nieruchomości - niedopuszczalnej oceny kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie. W świetle uwag poczynionych powyżej stwierdzić należy, że tego rodzaju ocena winna nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie przesądzając zatem na obecnym etapie sprawy tego, czy zakwestionowanie w niej przez organy legitymacji skarżącego było zasadne, czy też nie, stwierdzić należy, że było ono przedwczesne. Tym samym zaskarżone obecnie postanowienie Wojewody, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.149 § 1, 2 i 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienia te należało wyeliminować z obrotu prawnego. 7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta wznowi stosownym postanowieniem postępowanie w sprawie objętej wnioskiem skarżącego, a dopiero w dalszej kolejności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kwestii posiadania przez skarżącego wymaganego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. O ile Starosta podtrzyma negatywną ocenę w kwestii istnienia takiego interesu po stronie skarżącego, wyda orzeczenie, o który mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji, w której interes ten zostanie zweryfikowany pozytywnie, organ po przeprowadzeniu postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wyda stosowne orzeczenie, przewidziane w art.151 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.