I SA/Wa 2785/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] [...] z siedzibą w [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Stowarzyszeniu [...][...] z siedziba w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Stowarzyszenie [...][...] z siedzibą w [...] – dalej "Stowarzyszenie" pismem z [...] grudnia 2019 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] - dalej: "orzeczenie", dotyczące nieruchomości położonej w [...][...], oznaczonej jako działki nr [...] i [....] (obręb [...][...] [Nr [...]]) nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej, która stanowi cmentarz [...]; zarzucając mu rażące naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 339 i art. 7 w zw. z art. 172 § 1 kc, jak również art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podnosiło, iż w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem nie przyznano mu statusu strony, pomimo że Komisja Regulacyjna posiadała wiedzę, że w dacie wydania orzeczenia władało ono działkami nr [...] i [...] na zasadzie samoistnego posiadania. Naruszone zatem zostało prawo Stowarzyszenia do swobodnego i świadomego dysponowania majątkiem przez niego zarządzanym. Podniosło także, że ze względu na to, iż na dzień wejścia w życie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.), teren cmentarza był we władaniu samoistnym Parafii Rzymsko – Katolickiej w [...][...], niemożliwe byłoby dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz Związku [...][...][...] w RP. Naruszałoby to bowiem prawa osoby trzeciej, o czym stanowi art. 30 ust. 4 powołanej ustawy. Stowarzyszenie stwierdziło również, że uznaje roszenia i prawa majątkowe Związku [...][...][...] w RP i posiada wolę przeniesienia własności nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym na rzecz tego Związku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności orzeczenia oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do podjęcia działań mających na celu przywrócenie władania terenem cmentarza w [...][...] skarżącemu, jak również o stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Jednocześnie, w sytuacji gdyby sąd uznał, że skarga została złożona po terminie - Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie jej poprzez uznanie, że uchybienie terminu do jej złożenia nastąpiło bez winy skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skargę należało odrzucić jako wniesioną po upływie terminu. Do wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2013 r. w sprawie K 25/10 w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., ani innymi aktami z zakresu administracji publicznej i nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego. W przywołanym wyroku sąd konstytucyjny wywiódł, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej oraz, że podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Trybunał nie przesądził jednak wówczas, charakteru tych orzeczeń, a więc czy stanowią one decyzję administracyjna, czy inny akt. Zagadnienie to rozstrzygnięto natomiast w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 2479/14 oraz wydanym w wyniku wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15, gdzie wyprowadzono konkluzje, że orzeczenia te stanowią decyzje administracyjne. Odmiennie sądy te podeszły natomiast do kwestii trybu wnoszenia skargi na orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Sąd pierwszej instancji stanął bowiem na stanowisku, że skarga taka winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", które nie jest ograniczone żadnym terminem. Podczas gdy sąd kasacyjny, uznając ww. pogląd za błędny wywodził, że zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rodzaju orzeczenia możliwe jest jedynie w trybie i terminach właściwych dla skarżenia decyzji. Stąd w przypadku wnoszonej w tym przedmiocie skargi spełniony musi być określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. wymóg wniesienia jej z zachowaniem trzydziestodniowego terminu od doręczenia decyzji, a także przewidziany art. 54 § 1 p.p.s.a. wymóg wniesienia jej za pośrednictwem organu, który ją wydał. Sąd ten ostatni pogląd podziela. Konsekwentnie bowiem przyjmując, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi "decyzję administracyjną" (tyle tylko, że wydaną w szczególnym postępowaniu) - a nie "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), czy też jeden z pozostałych objętych kognicją sądów administracyjnych aktów, o których mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a - stosować do niego należy te rozwiązania ustawy procesowej, które odnoszą się do procedury skarżenia decyzji. Termin do wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (miarodajnym w niniejszej sprawie ze względu na unormowanie intertemporalne art. 17 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz.U. z 2017 r., poz. 953), jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym – wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Co istotne przy tym, w przypadku podmiotów, którym nie doręczono decyzji – a takim jest Stowarzyszenie - mogą oni, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wnieść skargę do sądu administracyjnego wyłącznie w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Termin ów rozpoczyna w stosunku do nich swój bieg od najpóźniejszego doręczenia zaskarżonego aktu innym stronom (por. postanowienie WSA w Warszawie z 23 listopada 2011 r. IV SA/Wa 1690/11). Jeżeli zatem nie skorzystają oni z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem trzydziestu dni od daty doręczenia decyzji stronom postępowania, nie mogą skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 18 października 2017 r. II OZ 1214/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, orzeczenie Komisji skierowano do stron postępowania (wśród których nie było Stowarzyszenia) przy piśmie z [...] stycznia 2013 r. Wprawdzie w aktach brak dokumentu pozwalającego na stwierdzenia kiedy skutecznie im owo orzeczenie doręczono (co wynika z przyjętego przez Komisję trybu doręczania pism bez zwrotnych potwierdzeń odbioru, która to okoliczność jest Sądowi znana z urzędu i ustalona była przy okazji rozpatrywania skargi na orzeczenia Komisji wniesionej przez prokuratora w sprawie I SA/Wa 2054/17), można przyjąć, że nastąpiło to z najpóźniej z końcem stycznia 2013 r. Mając zatem na względzie, że skarga Stowarzyszenia została wniesiona [...] grudnia 2019 r, a więc przeszło sześć lat po jej doręczeniu stronom, oczywistym jest, że czynność ta zdziałana została z uchybieniem przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a. terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia skargi jest z kolei okolicznością obiektywną, prowadzącą do bezskuteczności dokonanej w takich warunkach czynności procesowej (art. 85 p.p.s.a). Stąd postulowane przez Stowarzyszenie nieuwzględnienie konsekwencji prawnych z tego wynikających "poprzez uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego", nie mogło nastąpić. Nawet gdyby przywołany postulat potraktować jako formalny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu złożony w trybie art. 86 § 1 p.p.s.a. (co wobec jego lakoniczności nie jest oczywiste) byłby on niedopuszczalny, a to z tego względu, że możliwość skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w ww.przepisie, ma w ocenie Sądu jedynie strona, która brała udział w postępowaniu, lecz z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść skargi w ustawowym terminie. Tylko bowiem takiemu podmiotowi otwiera się termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Osoby pominięte mogą jedynie – jak już zaznaczono – w tym otwartym dla adresatów decyzji terminie złożyć skargę, względnie domagać się wznowienia postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przywoływane w postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.