I SA/Wa 2790/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. G., M. Z., B. S., M. P., A. G., K. M., S. M., K. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz D. G., M. Z., B. S., M. P., Anny G., K. M., S. M., K. M. i T. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 14 września 2021 r. KOC/5076/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN m. st. Warszawy z 23 września 1959r. nr GT-III-II/6/S/291/59 odmawiającego W. Z. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] , w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej grunt pod ulica [...] (część działki nr [...] z obrębu [...] ), która z powodu pozostawania własnością Skarbu Państwa w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia 29 grudnia 2004r. nr KOC/4207/Go/03 stwierdzającej nieważność powyższego orzeczenia administracyjnego, nie była przedmiotem postępowania SKO. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją z 29 grudnia 2004r. nr KOC/4207/Go/03 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając wniosek D.G. , działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik: K. P. , S. G. , A. G. i J. S. oraz pani B. S. , działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik: T. M. , S. M. , K. M. i K. M., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr GT-IH- H/6/S/291/59 z dnia 23 września 1959r., orzekającego o odmowie przyznania W. Z. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (nr hip. [...] ) w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy. Wszyscy wnioskodawcy byli następcami prawnymi W. Z. , pierwotnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z 18 grudnia 2013r. skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, D. G. , M. Z, B. S., K. P., A. G., K. M., S. M. i K. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 23 września 1959 r. nr GT- III-II/6/S/291/59, orzekającego o odmowie przyznania W. Z. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] , w części, w jakiej grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Po upływie 3 lat od wpływu ww wniosku Minister, działając na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 157 § 1 K.p.a. (Dz. U. z 2018 poz. 2096), pismem z 16 maja 2016 r. przekazał wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. W uzasadnieniu pisma przekazującego Minister wskazał, że dawna nieruchomość warszawska ozn. nr hip. [...] wchodzi w skład działek o nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , będących obecnie w całości mieniem gminnym na skutek deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego, a w związku z tym właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 17 października 2016r. poinformowało wnioskodawców, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 23 września 1959 r., w części w jakiej stanowi grunt Miasta st. Warszawy dokonane zostało w decyzji Kolegium z 29 grudnia 2004 r. nr KOC/4207/Go/03. W dacie wydawania decyzji Kolegium, część gruntu objętego orzeczeniem z 23 września 1959r. stanowiła, jako część drogi - ul. [...] , własność Skarbu Państwa i dlatego Kolegium nie było w dacie orzekania organem właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia administracyjnego w części odnoszącej się do tego gruntu. Dopiero Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 4 listopada 2008r. Nr 84/P/08 na wniosek Miasta z dnia 8 października 2007r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. (a zatem z datą wsteczną) przez Powiat Warszawski własności nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej - ul. [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako dz. ew. nr [...] o pow. 3887m2. W uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872) w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. nr 71 poz. 838) organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną położona jest na terenie objętym dekretem, i stanowiła w dniu 1 stycznia 1999r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 13 października I998r. własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, co wynika z akt sprawy. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, drogami publicznymi były drogi zaliczone do jednej z następujących kategorii: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe. Stosownie do art. 2 ust. 2a ustawy o treści obowiązującej od 1 stycznia 1999r. drogi wojewódzkie, powiatowe lub gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986r. W sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwie stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim (Dz.U nr 42 poz. 205z 1986r.) ulica [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. drogę wojewódzką. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r., wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy 13 października 1998r. (Dz.U. nr 160 poz. 1071) ustalono wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, który nie obejmował ul. [...] . Stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. z dniem 1 stycznia 1999r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r stały się drogami powiatowymi. Przedmiotowa nieruchomość na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 stała się zatem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własnością Powiatu Warszawskiego, a zatem gruntem samorządowym. Powyższa decyzja deklaratoryjna potwierdziła status prawny ul. [...] , jako drogi powiatowej, stanowiącej własność Powiatu, a zatem jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium wydając swoje rozstrzygnięcie z 2004 r. nie mogło przewidzieć przyszłej zmiany statusu drogi, a biorąc pod uwagę, że obecnie całość gruntu objętego orzeczeniem z 23 września 1959 r. stanowi własność Miasta (rozumianego również jako Miasto na prawach powiatu), decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność przedmiotowego orzeczenia dekretowego uznano w chwili obecnej za kompletną i rozstrzygającą w całości żądanie wniosku o stwierdzenie nieważności (ponieważ całość gruntu objętego tym wnioskiem stanowi własność Miasta). Nie zgadzając się ze sposobem zakończenia sprawy przez Kolegium, skarżący pismem z 15 listopada 2016r. wezwali organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2019r. sygn akt I SAB/Wa 179/18 WSA w Warszawie zobowiązał Kolegium do rozpatrzenia wniosku z 18.12.2013r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że pismo z 17 października 2016 r. - wbrew twierdzeniom Kolegium - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach strony. (...) Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Wskazane pismo, nie określa zatem sposobu załatwienia sprawy. Pismo to nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Warszawie, Kolegium decyzją z dnia 19 sierpnia 2019r. nr KOC/4696/Go/l 9 umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem D. G., M Z., B. S. , M. P., A. G., K. M., S. M., K. M. i T. M. , dalej "Skarżący" o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN m. st. Warszawy z 23 września 1959 r. nr GT-II1-II/6/S/291/59 odmawiającego W. Z. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] , w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej grunt pod ulica [...] (część działki nr [...] z obrębu [...] ), która z powodu pozostawania własnością Skarbu Państwa w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia 29 grudnia 2004r. nr KOC/4207/Go/03 stwierdzającej nieważność powyższego orzeczenia administracyjnego, nie była przedmiotem postępowania SKO. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone przez strony do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 września 2020r. sygn akt I SA/Wa 2445/19 stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia 19 sierpnia 2019r. nr KOC/4696/Go/19, z powodu skierowania decyzji do osoby zmarłej K. P. . Rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, SKO w Warszawie umorzyło postępowanie w sprawie uznając, że decyzja SKO w Warszawie z 29 grudnia 2004 r. stwierdzająca nieważność w odniesieniu do gruntu nieruchomości warszawskiej stanowiącej w dacie jej wydawania własność M. st. Warszawy obejmuje swym zakresem również tę część gruntu, która wtedy stanowiła własność Skarbu Państwa a obecnie stanowi własność st. Warszawy. Wskazując na deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 84/05, SKO i skutek w postaci nabycia przez m. st. Warszawa gruntu z dniem 1 stycznia 1999 r. uznano, że decyzja ta ze swej istoty jedynie potwierdza, że określona osoba prawna nabyła z określonym dniem, w tym wypadku z dniem 1 stycznia 1999r. , określone prawo na skutek wejścia w życie przepisu prawnego. Decyzja taka nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał i istnieje z mocy ustawy. Odnosi się do takiego stanu prawnego nieruchomości, jaki istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie rozstrzyga o stanie prawnym nieruchomości powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po wejściu w życie ustawy. Kolegium wydając swoje rozstrzygnięcie z 2004 roku nie mogło przewidzieć przyszłej zmiany statusu drogi, jednak biorąc pod uwagę, iż obecnie całość gruntu objętego wnioskiem stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy, nie jest możliwe wydanie kolejnej de facto decyzji w sprawie zakończonej decyzją z dnia 29 grudnia 2004r. nr KOC/4207/Go/03, odnoszącą się do gruntu skomunalizowanego. Decyzja taka obarczona byłaby wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponieważ całość gruntu objętego orzeczeniem PRN w m.st. Warszawie z dnia 23.09.1959r. Nr GT- III-1I/6/S/291/59 stanowi na skutek wydanej decyzji deklaratoryjnej własność komunalną, decyzja Kolegium z dnia 29 grudnia 2004r. nr KOC/4207/Go/03 stwierdzająca nieważność tegoż orzeczenia dekretowego w chwili obecnej jest rozstrzygnięciem kompletnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998, Nr 133, poz. 872, ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i rozstrzygniecie, że niezależnie od istoty decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy powołanej wyżej, postępowanie z wniosku wnioskodawców jest bezprzedmiotowej w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w efekcie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego uprzednio wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2004 roku sygn. akt KOC/427/GO/03 stała się rozstrzygnięciem kompletnym, a organ nie może wydać decyzji w zakresie nie objętym decyzją z dnia 29 grudnia 2004 roku. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2019 roku i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167)) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 7 grudnia 2020 r. umarzająca wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN m. st. Warszawy z 23 września 1959 r. w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie własność m. st. Warszawy (grunt pod ulicą [...] stanowiący część działki nr [...] obr. [...] ) w Warszawie. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. następuje gdy organ ustali, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Orzeczenie takie ma charakter formalny i nie orzeka o istocie sprawy. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia gdy brak jest m. in. przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Decyzja SKO w Warszawie z 29 grudnia 2004r., wbrew temu co wywodzi organ, nie rozstrzygała w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. opisanej działki ewidencyjnej, która ówcześnie stanowiła własność Skarbu Państwa. Z decyzji tej jasno wynika, że dotyczy ona nieruchomości stanowiącej wtedy własność M. st. Warszawy na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Pozostała natomiast część dawnej nieruchomości dekretowej stanowi część drogi –ulicy [...] . Jak trafnie zresztą wywiodło SKO obecnie rozpoznając sprawę, że w dacie wydawania tej decyzji SKO nie było własne orzekać o stwierdzeniu nieważności w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Tym samym decyzja ta nie mogła obejmować tej działki. Deklaratoryjny charakter decyzji w przedmiocie nabycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa przez m. st. Warszawa na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 1998, poz. 872) ze skutkiem na 1 stycznia 1999 r. oznacza, że skutek prawny nabycia następuje z mocy prawa w określonej dacie. Dla ujawnienia tego prawa konieczne jest jednak wydanie decyzji w tym przedmiocie, która stanowi podstawę do ujawnienia praw w księgach wieczystych. Dlatego do czasu kiedy taka decyzja nie będzie wydana m. st. Warszawa nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Potwierdza to powołana w skardze uchwała Składu 7 Sędziów z 29 lipca 1993 r. III CZP 64/93. Powyższe powoduje, że dopiero od daty uostatecznienia się decyzji Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2008 r. nr 84/P/08 Miasto st. Warszawa legitymowało się tytułem prawnym do tej części nieruchomości. Tym samym decyzja SKO w Warszawie z 29 grudnia 2004 r. nie mogła swym rozstrzygnięciem obejmować gruntu w stosunku do którego nie była wydana decyzja o jego nabyciu na podstawie przepisów prowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Nie do zaakceptowania jest zatem teoria SKO, że decyzja SKO z 29 grudnia 2004r.swym rozstrzygnięciem obejmowała grunt stanowiący wówczas własność Skarbu Państwa a obecnie stanowiący własność m. st. Warszawy. Decyzja administracyjna wydawana jest w określonym czasowo stanie faktycznym. Ten był taki, że nieruchomość w dacie jej wydania nie stanowiła własności m. st. Warszawy a zatem decyzja ta nie może obecnie być uznana jako "rozstrzygnięcie kompletne". Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. sąd uwzględnił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję merytoryczną rozstrzygającą wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN m. st. Warszawy z 23 września 1959 r. nr GT-III-II/6/S/291//59 w doniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w części w jakiej wchodzi ona obecnie w skład dawnej nieruchomości warszawskiej stanowiącej własność W. Z..