I SA/Wa 2794/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji, nr [...] z dnia [...] września 2013r., nr [...], która to decyzja uchylała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] oraz stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], opisanej w karcie inwentaryzacji nr [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb B., opisanych w szeregu kart inwentaryzacyjnych, stanowiących integralną cześć decyzji. Z wnioskiem o przeprowadzenie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w części dotyczącej nieruchomości opisanej jako działka nr [...] wystąpił Minister Infrastruktury. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992r., nr [...], w części dot. działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpił Burmistrz Miasta i Gminy B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzje Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 45/11, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu do wyroku Sąd wskazał m.in., że "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien rozstrzygnąć niespójność dotyczącą treści rozstrzygnięcia w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 roku wydanej w I instancji wobec faktu, że decyzja o której mowa stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992r. w części dotyczącej działki numer [...]." jak również zaznaczył, że ,"Przywołana norma prawna w postaci art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990r., Nr 32, poz.191) mająca stanowić argument za stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie spełnia takiej roli wobec niespójności treści decyzji i jej uzasadnienia.". Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji (Dz. U. Nr 248, poz. 1479), właściwym w sprawie jest Minister Administracji i Cyfryzacji. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź leż w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest odpowiednio - w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, w sytuacji braku podstawy dla danego rozstrzygnięcia - dokładne wykazanie, iż brak jest podstawy dla danego rozstrzygnięcia, zaś w sytuacji wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - ustalenie faktu powtórnego wydania decyzji. Rozpoznając sprawę w omawianym zakresie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązując w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W związku z powyższym Minister postanowił zbadać w sposób wyczerpujący jedynie kwestię wystąpienia przy wydaniu kontrolowanej części decyzji przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Wyjście poza powyższy zakres mogłoby być obarczone zarzutem wydania decyzji merytorycznej w kolejnej instancji. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość położona w B. przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. 1946 Nr 13, poz. 87). Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. decyzją z dnia [...] listopada 1950 r., znak: [...], przekazało w zarząd i użytkowanie U. w B. nieruchomość przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r" znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] listopada 1950 r. A następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzją z dnia [...] września 2003 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [..]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2413/03, oddalił skargę na powyższą decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] września 2003 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 710/05, oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. Organ wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji ww. decyzji Wojewody [...], należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie U. w B. w dniu 27 maja 1990 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy wyłącznie składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zdaniem organu na dzień 27 maja 1990 r. P. była osobą prawną (art. 36 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności ( Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.), ale jednocześnie ustawa stanowiła, iż działalność objętą prawem wyłączności Państwa w dziedzinie poczty wykonują jednostki podległe ministrowi łączności, który kierował ówczesną jednostką organizacyjną "P.". Zatem mienie przedsiębiorstwa P. jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego i podporządkowanego ministrowi łączności pozostawało w strukturach organów administracji rządowej uzasadniających jego wyłączenie spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ podkreślał, iż karta inwetaryzacyjna Nr [...] mówiła o nieruchomości położonej w B. (w tym też zakresie został złożony wniosek o stwierdzenie ww. decyzji komunalizacyjnej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalno-pocztowy). Fakt ten nie został uwzględniony w sentencji decyzji organu I instancji, który stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], w części dot. jedynie działki nr [...]. Wskazaną niespójność dotyczącą treści rozstrzygnięcia w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 45/11. Organ wskazywał, że na podstawie przepisów art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) można wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Nieruchomością gruntową jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności, przy czym stosunki prawne nad gruntem, stanowiącym własność jednej osoby, muszą być tożsame z prawem do gruntu. Nieruchomość gruntowa jest określana według dwóch kryteriów: ma ustalone granice i właściciela. Należy jednak podkreślić, że te dwa kryteria muszą być spełnione łącznie. Natomiast nieruchomości budynkowe mogą powstać jedynie z mocy przepisów szczególnych. W takim przypadku ma miejsce wyjątek od zasady superficies solo cedit. W świetle przepisów kodeksu cywilnego nieruchomości budynkowe nie są jednak objęte prawem samoistnym, a jedynie prawem związanym z innym prawem do gruntu. W omawianym przypadku budynek nie stanowi odrębnego od gruntu prawa własności, a część składową nieruchomości. Organ podkreśla, że z dokumentacji również nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając powyższe na względzie Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], w części dot. nieruchomości położonej w B., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji, oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], bowiem została wydana w sposób rażąco naruszający prawo - art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Jednocześnie Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. zarzucając jej: 1) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że obecna działka nr [...] w B. stanowiła w dniu mienie państwowej osoby prawnej P.. 2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,3) rażące naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 46 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, budynek wzniesiony na gruncie może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności (mienia). i na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnosił o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] września 20131 znak [...], względnie o: 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., 3) na podstawie art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja obarczona była wadami powodującymi potrzebę uchylenia ww. decyzji oraz decyzji organu I instancji. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. decyzją z dnia [...] listopada 1950 r., znak: [...], przekazało w zarząd i użytkowanie U. w B. nieruchomość przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] listopada 1950 r. A następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzją z dnia [...] września 2003 r., [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2413/03, oddalił skargę na powyższą decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] września 2003 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 710/05, oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. Na skutek powyższych aktów ustalony został stan prawny w wyniku, którego decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z., została wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowo organ wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji ww. decyzji Wojewody [...], należało uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie U. w B. w dniu [...] maja 1990 r. Dalsze rozważania organu należało jednak uznać za błędne bowiem na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej, P. w dniu [...] maja 1990r. nie miała tytułu prawnego do obecnej działki nr [...]. W ocenie Sądu, skoro działka nr [...] w dniu 27 maja 1990r. nie była w zarządzie U. w B., to nie można przyjąć że nie było przesłanki do przeprowadzenia zgodnej z prawem komunalizacji. Skarżący słusznie wskazał, że we wszystkich dopuszczonych współcześnie przypadkach odrębna własność budynków jest prawem związanym z innym określonym prawem do gruntu, tzn. z prawem użytkowania wieczystego (art. 235 § 2 kc) lub prawem użytkowania (art. 272 § 3 kc i art. 279 § 2 kc). W przedmiotowej sprawie budynek nie stanowi odrębnej od gruntu prawa własności, a część składową nieruchomości (tak też organ w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] września 2013r.). Kolejno, artykuł 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłącza spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r. I OSK 1941/11 oraz w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1003/10 (publ. CBOSA), że przepis art.11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie przedsiębiorstwo państwowe nie uzyskało tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością (w tym budynkiem na nim posadowionym). Podkreślić jednocześnie należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) P. nie zostało wymienione. Dokonując interpretacji ww. przepisów organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego bowiem dokonał błędnej wykładni art.11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uchybienia te skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zgodnie z wykładnią przepisów przedstawioną przez Sąd. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak wnosił skarżący w pkt 1 skargi. Postępowanie toczyło się w trybie zwykłym a jednocześnie nie występowały w sprawie przesłanki nieważnościowe określone w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 3.