I SA/Wa 2800/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania G. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania wyżej wymienionej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r., G. C. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką S. C. – K. W toku postępowania organ wskazał, że w myśl przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej jako ustawa oświadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent [...] ustalił, że z załączonych do wniosku świadectw pracy wynika, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni ustało w dniu [...] grudnia 2010 r., na skutek upływu czasu na jaki umowa została zawarta. Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanego dla S. C. – K. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] maja 2011 r., czyli po dacie kiedy ustał stosunek pracy wnioskującej o świadczenie, to jest w dniu 31 grudnia 2010 r. Organ pierwszej instancji uznał więc, że skoro wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką brak jest podstaw do przyznania zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił przyznania G. C. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji G. C. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że jest jedyną osobą w rodzinie, która mogła sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Wskazała, że proces pogarszania się stanu zdrowia S. C. – K. był wieloletni. Dodała, że opiekowała się matką wiele lat, a decyzja o podejmowaniu pracy w formach umożliwiających modyfikowanie czasu pracy była decyzją świadomą związaną z opieką nad matką. Zaznaczyła również, że na podstawie poprzednich przepisów w istniejącym w dacie wydania decyzji stanie faktycznym przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wskazało, że przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił materialnoprawną podstawę do wydania decyzji zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r., wówczas wprowadzono nowe świadczenie, to jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ zauważył, że zasiłek ten miał rekompensować utratę zarobków w związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad osobą bliską niepełnosprawną w stopniu znacznym nie mogącą funkcjonować samodzielnie z powodu tej niepełnosprawności. Zaakcentował również, że podstawowym warunkiem przyznania przedmiotowego zasiłku jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami wymienionymi w tym przepisie. Kolegium powołując się na orzecznictwo podkreśliło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko osobom, które rezygnują z zatrudnienia, a w obecnym brzmieniu przepisu zasiłek taki nie przysługuje osobom, które zatrudnienia nie podejmują czyli osobom bezrobotnym zgłaszającym chęć do pracy. Organ odwoławczy wskazał również, że znane mu jest orzecznictwo prezentujące odmienne stanowisko, jednak w rozpoznawanej sprawie, w jego ocenie, to stanowisko sądów administracyjnych nie ma zastosowania. Zaznaczył również, że specjalny zasiłek opiekuńczy to nowe świadczenie, którego kryteria przyznawania są także nowe, niezwiązane ze świadczeniami, które przysługiwały na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dna [...] lipca 2013 r., nr [...]. Na powyższą decyzję G. C. wniosła skargę domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zasiłek opiekuńczy powinien zostać jej wypłacony. Zaznaczyła, że jej matka jest niepełnosprawna, a dalsze sprawowanie nad nią opieki jest konieczne ze względu na postępujące procesy chorobowe i starcze. Dodała, że matka nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a pozostawanie matki bez opieki zagraża jej bezpieczeństwu. G. C. podkreśliła, że stan zdrowia jej matki pogarszał się od kilku lat – mimo, że w decyzji wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 16 maja 2011 r., ale nie odpowiada to faktycznej sytuacji. W związku z pogarszającą się sytuacją i brakiem dobrych rokowań na poprawę zdrowia skarżąca wystąpiła z wnioskiem o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Podkreśliła, że w orzeczeniu wpisano, iż niepełnosprawność istnieje od 1990 roku, a znaczna niepełnosprawność od [...] maja 2011 r. Skarżąca dodała również, że podejmowała zatrudnienie, lecz w jej sytuacji możliwe było jedynie zatrudnienie na czas określony lub umowy zlecenia z modyfikowanym czasem pracy tak, aby opiekować się matką. W związku z tym zmuszona była zająć się matką, kosztem stałej pracy zawodowej i własnego zdrowia. Dodała również, że przez lata pracowała na podstawie umów czasowych w ramach, których łatwiej jest dostosowywać czas pracy do opieki nad chorym. Reasumując dodała, że odmowa przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stawia ją w sytuacji bez wyjścia, ponieważ nie może podjąć pracy, zaś z drugiej strony została pozbawiona środków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że działa na podstawie przepisów prawa, które mają jednoznaczne brzmienie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca nie sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaś istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym sprawy organy obu instancji słusznie uznały, że skarżącej nie przysługiwało prawo do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie, z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Podkreślenia wymaga również to, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego uznać należy, że przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są: konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wskazać również należy, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być wykonywana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. Podkreślenia wymaga również to, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że wykładnia systemowa ustawy nakazuje zatem zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które mogłoby być w tym znaczeniu rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Skoro jednak ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to należy przyjąć, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" powinna być rozumiana jak rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 943/13 publikowany w bazie orzeczeń www.nsa.gov.pl). Sąd ów pogląd wyrażony wyżej w pełni podziela. Podkreślenia wymaga również to, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/2006). Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nie może być ono traktowane jako "zastępcze źródło dochodu". Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. II SA/Go 516/13). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako córce osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności datującym się od dnia [...] maja 2011 r., ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Odnosząc zatem powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że jako zasadniczą przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie podały okoliczność, że G. C. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad matką, bowiem jej stosunek pracy ustał w dniu 31 grudnia 2010 r., na skutek upływu czasu na jaki umowa o pracę została zawarta. W ocenie Sądu, mając na uwadze literalne brzmienie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pogląd wyrażony w zaskarżonych decyzjach należy zaakceptować. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia wnioskodawczyni był Urząd [...], w którym strona była zatrudniona od dnia [...] września 2010 r., do dnia [...] grudnia 2010 r., a umowa wygasła z upływem czasu, na który została zawarta. W sposób oczywisty więc G. C. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu powyższego przepisu, a rozwiązanie stosunku pracy nie mogło pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro matka skarżącej – S. C. – K. legitymuje się orzeczeniem [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2011 r., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 maja 2011 r. Tym samym słusznie organy obu instancji uznały, że po stronie skarżącej zaistniała negatywna przesłanka, która uniemożliwiała przyznanie jej świadczenia przewidziana przez przepis art. 16a ust. 1 ustawy. Reasumując należy stwierdzić, że powołany przepis art. 16 a ustawy nie daje podstaw do przyznania świadczenia jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy osobom, które wprawdzie stale opiekują się osobami niepełnosprawnymi niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, ale nie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 119 ust. 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić. Na marginesie Sąd pragnie podkreślić, że znany jest mu z urzędu fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisło postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sformułowanym w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po1026/13. W ocenie jednak Sądu wynik tego postępowania w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.