I SA/Wa 281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskiego [...] (dalej jako: skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], umorzyła postępowanie odwoławcze. Ww decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez dzielnicę - gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] m2. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył odwołanie podnosząc, że w dniu 3 lipca 1995 r. Naczelny Komitet [...] Polskiego [...] złożył do Zarządu Gminy [...] wniosek o oddanie na rzecz skarżącego w wieczyste użytkowanie bez przetargu gruntu stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 i o przeniesienie na jego własność położonych na tym gruncie budynków i innych trwałych urządzeń. Uzasadnieniem tego wniosku był fakt władania przez skarżącego oraz jego poprzedników prawnych opisaną nieruchomością od 1958 r. Wskazując na powyższe podniesiono, że wniosek ten do tej pory nie został merytorycznie rozpoznany. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody [...] jest przedwczesna i odbiera skarżącemu możliwość ubiegania się o nabycie praw do ww nieruchomości zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości, wstrzymanie wykonania tej decyzji, zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. z uwagi na naruszenie art. 28 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze, wyjaśniając, że materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako: przepisy wprowadzające), zgodnie z którym należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ podał, iż skarżący nie jest właścicielem opisanej na wstępie nieruchomości, nie pozostawał również właścicielem tej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Jednocześnie organ wskazał, że tylko legitymowanie się tytułem własności do nieruchomości skutkuje uznaniem danego podmiotu, obok Skarbu Państwa i gminy, za stronę postępowania komunalizacyjnego. Sama zaś okoliczność władania nieruchomością, czy też ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, nie wpływa na ocenę spełnienia przez dany podmiot przesłanki z art. 28 kpa. Organ podkreślił także, że skoro przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym nie ma użytkownik wieczysty, to tym bardziej przymiotu takiego nie będzie miał podmiot ubiegający się o nabycie tego prawa (użytkowania wieczystego). KKU zauważyła, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że decyzja ta potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Decyzja nie przyznaje na rzecz gminy prawa własności, a jedynie potwierdza, że z dniem 27 maja 1990 r. dana gmina stała się z mocy prawa właścicielem konkretnej nieruchomości. W konsekwencji KKU uznała, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że decyzja komunalizacja została wydana po tym, jak skarżący złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wniosek taki nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego dla sprawy komunalizacyjnej, tzn. dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej nie jest wymagane wcześniejsze rozpoznanie sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Organ podkreślił, że wydanie decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym odniósł się do zarzutów i wskazał, że w tym kontekście decyzja komunalizacyjna nie może być "przedwczesna". W konkluzji organ II instancji stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. a zatem nie przysługuje mu przymiot strony postępowania zakończonego powołaną decyzją. Według KKU skarżący nie mógł zatem wnieść skutecznie odwołania od przedmiotowej decyzji. Wskazano przy tym, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Odnośnie wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania, Komisja wskazała, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, bowiem dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Podniosła, że wznowienie nie może zostać wszczęte, zanim decyzja nie stanie się ostateczna. Komisja wyjaśniła zasady i tryb wznowienia postępowania administracyjnego, wskazała również, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, wiążącej oceny, czy odwołanie wniesione zostało przez podmiot nieuprawniony może dokonać tylko organ odwoławczy. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Polskie [...], zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 10 i 28 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania skarżącego za stronę w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją; b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, skutkujące także: c) naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego, a w konsekwencji prowadzące do naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 4 przepisów wprowadzających; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 4 przepisów wprowadzających poprzez nieuzasadnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, zaś z ostrożności procesowej naruszenie: b) art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, albowiem mienie ogólnonarodowe - nieruchomość położona przy ul. [...], wykorzystywane przez jednostkę organizacyjną (partię polityczną) na cele statutowe w myśl art. 11 ust. 1 pkt 2 nie mogła stać się mieniem komunalnym z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Ponadto, w przypadku stwierdzenia przez Sąd przesłanek do wznowienia postępowania skarżący wniósł o wznowienie postępowania dotyczącego komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z rażącym naruszeniem prawa - art. 28 kpa, skutkujące tym, że strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granicach, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja objęta odwołaniem Polskiego [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej czy to w trybie odwoławczym czy też w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Trzeba podkreślić, że określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, którego skarżąca partia w niniejszym postępowaniu nie wykazała. Jak wynika jednoznacznie z istoty ww postępowania, w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, jednoznacznie wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). W ocenie Sądu decyzja KKU nie narusza także art. 6, 7, 80 i 107 § 3 kpa. Decyzja ta została wyczerpująco i rzeczowo uzasadniona a strona skarżąca przytaczając w skardze zarzuty naruszenia ww przepisów nie wyartykułowała na czym w istocie miałyby one polegać. Do akt nie złożono bowiem dokumentów wskazujących na wymagany wg orzecznictwa tytuł prawny [...] do ww nieruchomości. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też okoliczność zainicjowania przez podmiot trzeci sprawy o zasiedzenie ww nieruchomości. Ewentualne pozytywne dla wnioskodawcy orzeczenie Sądu powszechnego ze skutkiem na dzień 27 maja 1990r., będzie stanowić podstawę do wznowienia kwestionowanej decyzji wojewody bądź też stwierdzenia jej nieważności. Nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania komunalizacyjnego ani postępowania sądowego z uwagi na toczące się w osobnym trybie postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, bo nie ma ono bezpośredniego związku z przedmiotem komunalizacji. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa uznając za bezprzedmiotowe odnoszenie się do pozostałych jej zarzutów. Jedynie w kwestii formalnej należy podkreślić niezasadność zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających. Nie sposób bowiem przyjąć, że partia polityczna (uwzględniając jej definicję zawartą w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych) jest "jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim" w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających.