I SA/Wa 281/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją [...] z [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. nr [...], orzekającą o nabyciu przez Gminę - Miasto P. z mocy prawa, w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...], objętej KW nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 ze zm. – dalej jako ustawa). Stanowi on, ze mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ wyjaśnił, że nie podlega komunalizacji z mocy prawa mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły inne organy administracji państwowej, niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Podał, że należenie mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną, do stwierdzenia należenia do przedsiębiorstw państwowych (zarządu) konieczna była zatem decyzja władz państwowych bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Następnie minister podał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część kontrolowanej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż podstawę do uznania Skarbu Państwa za właściciela działki nr [...] stanowiło orzeczenie nacjonalizacyjne Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak: [...] (wydane na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U 11 poz. 37). Decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. Stwierdzono jednak, iż ww orzeczenie z dnia [...] czerwca 1959 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, ale nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym skomunalizowane mienie na dzień [...] maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nieważnością objęto natomiast zarządzenie Prezesa [...] z dnia [...] grudnia 1950 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "[...]" stanowiącym uprzednio własność prywatną (decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006 r., nr [...]). Powyższe wg ministra oznacza, że przedsiębiorstwo "[...]" nie znajdowało się w dniu [...] marca 1958 r. pod zarządem państwowym, ustanowionym w trybie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. nr 21. poz. 67 ze zm.). Organ wskazał jednak, że następnym zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie przekazania C. w G. k/P. [...] (na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1970r. Nr 28poz. 225)), zarządzono że [...] Przedsiębiorstwo [...] w Z. nadzorowane przez [...] Przemysłu [...] przekaże Zjednoczeniu Miejskich Przeds. Inżynieryjnych i Komunikacyjnych w W. cegielnię w G. k/P.. Następnie protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym w dniu [...] września 1976 r. dokonano przekazania-przejęcia C. z dniem [...] września 1976 r. wg stanu na dzień [...] sierpnia 1976 r. Organ wyjaśnił dodatkowo, że stosownie do postanowień § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.), przekazywanie zakładów następowało w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w decyzji należało wskazać: organizację przekazującą i przejmującą, zakład podlegający przekazaniu, termin, w jakim powinno nastąpić wydanie i przejęcie zakładu na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. W ocenie ministra przesłanki te zostały spełnione w ww. zarządzeniu Nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lipca 1976 r. i protokole z dnia [...] września 1976 r. Następnie Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania z siedzibą w W. wniosło do Przedsiębiorstwa [...] C. sp. z o.o. jako aport "ogół uprawnień i roszczeń związanych z wykonywanym zarządem Zakładem [...] w G.". Oran uznał, że pozostawanie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wykluczało komunalizację tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, co skutkowało przyjęciem rażącego naruszenia tegoż art. 5 ust. 1 ustawy i wyeliminowania kontrolowanej części decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina P. zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy; art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 107 § 3, art. 8 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego następowało w odniesieniu do mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Oznacza to, że warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu [...] maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "mienie należące do" jest pojęciem normatywnym. O przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.), który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z tego przepisu wynika, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób w nim określony należały do tego organu, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Prowadzi to z kolei do stwierdzenia, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zaś zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej w dniu [...] maja 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Takie uprawnienie do władania gruntem, w świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można go domniemywać, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia (por. wyroki tut. Sądu w sprawach I SA/Wa 1189/17 i 1379/17). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na podstawie jakiego dowodu wywiódł, że przedmiotowa nieruchomość, która bezspornie wchodziła w skład C. w G. k/P., w dacie [...] maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż w sposób prawem przewidziany oddana była w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dowodem na to, że państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunt przedmiotowej nieruchomości w zarząd może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający dokonanie jednej z dwóch czynności prawnych: umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Organ nadzoru przedstawił historię nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją komunalizacyjną od 1950 r. do 1989 r., ale nie wskazał na podstawie jakiego dowodu uznał, że zostało ustanowione prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego i kiedy to nastąpiło, zwłaszcza, że wskazał na stwierdzenie osobną decyzją nieważności zarządu przymusowego nad przedsiębiorstwem ustanowionego w 1950r. Tymczasem tylko wykazanie, że przedsiębiorstwo państwowe zarządzało w dacie [...] maja 1990 r. sporną nieruchomością stanowiącą mienie ogólnonarodowe uniemożliwiałoby ustawową komunalizację tej nieruchomości. W żadnych rejestrach, jak i w księdze wieczystej nie widnieją jakiekolwiek wpisy dotyczące prawa zarządu. Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie przekazania C. w G. Zjednoczeniu Miejskich Przeds. Inżynieryjnych i Komunikacyjnych w W. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w Z. nie jest wystarczające do uznania, iż ww nieruchomość pozostawała w zarządzie tegoż przedsiębiorstwa - skoro nie wykazano na jakiej podstawie i w jakich ramach prawno-organizacyjnych "dysponentem" ww gruntu było przedsiębiorstwo przekazujące czyli [...] Przedsiębiorstwo [...] w Z.. Uwzględniając, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej ze wskazaniem na rażące naruszenie prawa musi opierać się na oczywistym i niekwestionowanym naruszeniu niebudzącej wątpliwości normy prawnej Sąd przyjął, iż decyzja organu nadzoru zapadła z naruszeniem art. art. 7, 77, 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji (art. 135 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.