I SA/Wa 2810/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] września 2013 r., nr [...], przez ustalenie od dnia 1 maja 2014 r. opłaty za pobyt A. D. w Domu Rehabilitacyjno-Opiekuńczym [...] w wysokości [...] zł miesięcznie - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Starosta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] dotyczącą odpłatności za pobyt A. D. w ww. domu pomocy społecznej w ten sposób, że ustalił opłatę w tej placówce w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Starosta zmienił ww. decyzję z dnia [...] września 2013 r. i ustalił od dnia 1 maja 2014 r. opłatę za pobyt A. D. w Domu Rehabilitacyjno-Opiekuńczym [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% posiadanego dochodu A. D. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że A. D. została skierowana do powyższej placówki zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...], tj. przed dniem 1 stycznia 2004 r. Dnia [...] kwietnia 2014 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie [...] wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z informacją o zmianie wysokości dochodu A. D Ustalono, że A. D. otrzymuje świadczenie rentowe w miesięcznej wysokości [...] zł netto. Dodatkowo z posiadanych dokumentów wynika, że A.D. uzyskała jednorazowy dochód [...]. Zdaniem organu, powyższe powoduje konieczność zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., Centrum zawiadomiło M. D. – opiekuna prawnego A. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany wysokości ponoszonej odpłatności za pobyt A. D. w Domu Rehabilitacyjno - Opiekuńczym [...]. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odwołała się M. D. – opiekun prawny A.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia skierowania do domu pomocy społecznej, pobytu w tego typu placówce oraz odpłatności za pobyt zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) – dalej "ustawa". Zgodnie z art. 106 ust. 5 tej ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Za dochód, w myśl art. 8 ust. 3 ustawy, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, że Starosta był zobligowany do aktualizacji opłaty za pobyt A. D. w Domu Rehabilitacyjno - Opiekuńczym [...]. Dalej, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.), osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Wobec powyższego, odpłatność za pobyt A. D. ww. placówce ustalono na starych zasadach. Tym samym, podstawową zasadą odpłatności, która ma zastosowanie do osób przyjętych do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz posiadających skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest zasada określona w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), która stanowi, że miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Następnie Kolegium wskazało, że zasadą, która będzie miała również zastosowanie w niniejszej sprawie po dojściu przez dom pomocy społecznej i uzyskania zezwolenia na stałe, jest zasada wynikająca z art. 35 ust. 3 ww. ustawy która stanowi, iż opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1 - 3 zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub osoby w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu. Zastosowanie tego przepisu uzasadnia decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]zezwalająca na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej - Rehabilitacyjno - Opiekuńczego [...] oraz orzekająca wpisanie domu pomocy społecznej do Rejestru domów pomocy społecznej województwa [...] pod poz. nr [...]. Następnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w ww. placówce w 2014 r. ustalono na kwotę [...] zł, co wynika z zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], wydanego w oparciu o przepis art. 60 ust. 1 i 2 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, skoro miesięczny dochód A. D. obliczony zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy, wyniósł [...] zł a więc przekroczył ustalone w ustawie kryterium, prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił odpłatność w pełnej wysokości. M. D. - opiekun prawny A. D., wniosła na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1) naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77, art. 104 i art. 107 k.p.a. przez ich błędną interpretację i nie zastosowanie w zw. z art. 155 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; 2) naruszenie przepisów prawa art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; 3) naruszenie przepisów prawa art. 4, art. 8, art. 61, art. 87, art. 35, art. 112 ust. 5, art. 149 ust. 3, art. 155 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej; 4) błędne ustalenie stanu faktycznego. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W skardze zarzucono, iż z decyzji nie wynika na jakich dokumentach oparł się organ i co składa się szczegółowo na kwotę końcowego wyliczenia. Podniesiono, że sam wywiad środowiskowy nie może być wystarczającą podstawą do określenia dochodu, co więcej stan majątkowy podopiecznej nie zmienił się od lat osiemdziesiątych. Zdaniem skarżącej, okoliczność uzyskania kwoty ze [...] nie ma znaczenia dla ustalenia dochodu, a tym samym do wysokości ponoszonej odpłatności. [...]. Dlatego [...]. Przepisy nakładają na mieszkańca obowiązek ponoszenia odpłatności do wysokości 70 % posiadanego dochodu, a nie przewidują konieczności ponoszenia opłat z tytułu posiadanego majątku, osoba umieszczona w DPS nie ma obowiązku sprzedaży [...] i pokrywania z tego tytułu odpłatności w placówce, jak również osoba umieszczona w DPS, posiadająca oszczędności, nie ma obowiązku wydania tych pieniędzy i ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS w 100 % do czasu ich wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą wysokości dochodu mieszkańca domu. Podstawę materialnoprawną decyzji Starosty [...] stanowiły m.in. przepisy: ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., Nr 182 ze zm.), tj.: art. 106 ust. 1 i 5, art. 149 ust. 3 i art. 155 ust. 3; poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (j.t. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), tj.: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 i 3, oraz ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.), tj. art. 87 ust. 8. W sprawie bezsporne jest, że A. D. została skierowana do Domu Rehabilitacyjno - Opiekuńczego Katolickiego [...] na podstawie decyzji z dnia [...] września 2002 r., nr [...], tj. przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei w myśl art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2014 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. (jak ma to miejsce w przypadku skarżącej) ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Przez dotychczasowe zasady należy rozumieć zasady dotyczące ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej określone w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Tym samym, prawidłowo organy administracji zastosowały w sprawie przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Z kolei, w myśl ust. 3 opłata, o której mowa w ust. 1 pkt 1 - 3 zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub osoby w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. Wypełnienie przesłanki z tego przepisu uzasadnia przywołana przez Kolegium decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] zezwalająca na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej - Rehabilitacyjno - Opiekuńczego [...] oraz orzekająca wpisanie domu pomocy społecznej do Rejestru domów pomocy społecznej województwa [...] pod poz. nr [...]. Z kolei, przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 (stanowiący odpowiednik aktualnego przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) określał tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które w dniu 31 grudnia 2003 r. wynosiło 461 zł, zaś od dnia 1 października 2012 r. wynosi 542 zł, co wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Ponadto, niekwestionowane jest w sprawie, iż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Rehabilitacyjno - Opiekuńczym [...] w 2014 r. wynosi [...] zł, co wynika z Zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] ([...]), jak i to, że A. D. otrzymuje świadczenie rentowe, które od dnia 1 marca 2013 r. wynosi [...]zł (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r.). Zasadnie także organy ustaliły (i co wynika z akt sprawy), iż M. D. działająca w imieniu i na rzecz A. D., jako jej opiekun prawny, dokonała sprzedaży [...] za cenę w kwocie [...]zł – akt notarialny z dnia [...] grudnia 2013 r., Repertorium nr [...]. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy w stanie faktycznym sprawy Starosta [...] zasadnie dokonał zmiany decyzji z dnia [...] września 2013 r. z uwagi na uzyskanie przez A. D. jednorazowego dochodu z tytułu sprzedaży [...]. Kontynuując rozważania należy przeanalizować brzmienie art. 8 ust. 3, 4 i 11 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Regulacja ta stanowi, że po pierwsze: w myśl ust. 3, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Po drugie: do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Wreszcie po trzecie: w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z analizy powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. Nie odniósł się przy tym do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznawanie pomocy społecznej. Podkreślić także należy, iż wskazane przez skarżącą [...] ([...]) nie zostało ujęte w katalogu zawartym w ww. art. 8 ust. 3, co skutkuje tym, iż nie można, ustalając dochód skarżącej w przedmiotowej sprawie, odliczyć tej kwoty od sumy uzyskanej ze sprzedaży mieszkania. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4). Reasumując, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej obu instancji nie naruszyły prawa. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w przywoływanym art. 35 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na spełnienie przesłanki wynikającej z ust. 3 (osiągnięcie wymaganego standardu przez placówkę) została prawidłowo przez Starostę podwyższona do pełnego kosztu utrzymania mieszkańca nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby (A. D.), który wyniósł [...] zł ([...] ). W konsekwencji, skoro w trakcie pobytu w placówce A. D. uzyskała jednorazowy dochód ze sprzedaży [...] przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a okoliczność ta bez wątpienia wpłynęła na zmianę jej sytuacjo dochodowej – to zasadnie organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 105 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zmienił wysokość odpłatności za pobyt w powyższej placówce. Z tego też powodu trafne było rozstrzygnięcie Kolegium, które decyzję Starosty utrzymało w mocy, uznając argumentację w niej zawartą za prawidłową. Wprawdzie, nieprawidłowo Starosta wskazał w sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., że opłata za pobyt w placówce w wysokości [...] zł stanowi 70% posiadanego dochodu A. D., jednakże nie ma to wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia. Także zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 10 k.p.a., nie zyskał akceptacji Sądu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Starosta [...] zawiadomił M. D. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt A.D. w domu pomocy społecznej oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 10 k.p.a. Wprawdzie (jak wynika z akt sprawy) działania tego nie zastosował organ drugiej instancji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1