I SA/Wa 2810/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. nr KOA/2688/Sr/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 31 lipca 2020 r. nr MOPS.ŚR.5211.181.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła E. A.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. E. A. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem Z. A.. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił E. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z. A. z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji czy skarżąca rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Burmistrz Miasta [...] ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z. A. wskazując na negatywne przesłanki uzyskania tego świadczenia w postaci pobierania z uwagi na pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz powstanie niepełnosprawności męża skarżącej po ukończeniu zarówno 18 jak i 25 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. A. Decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. przyznał E. A. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad Z. A. od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia (np. poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie). Kolegium podniosło, że na powyższe okoliczności organ odwoławczy zwracał uwagę w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z [...] czerwca 2020 r. Pomimo jednak zaprezentowanego w tej decyzji stanowiska skarżąca nie dokonała wyboru co do świadczenia, które chce pobierać i nie złożyła jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie, jak również nie zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem Z. A., z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Kolegium podkreśliło również, że do czasu uchylenia lub zmiany decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwa jest jedynie przez organ, który wydał decyzję. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła E. A. zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego, Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasadzenie kosztów postepowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, między innymi, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W niniejszej sprawie skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem Z. A.. Z akt sprawy wynika również, że odrębną decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. skarżąca uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] marca 2020 r., a następnie kolejną decyzją z [...] czerwca 2020 r. uzyskała to świadczenie na okres zasiłkowy od [...] kwietnia 2020 r. do [...] października 2020 r. Odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji oparł na dwóch przesłankach. Mianowicie ustalił, że wobec faktu pobierania, na podstawie decyzji z [...] czerwca 2020 r., świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego zaistniała negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Organ zarzucił również, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w okresie wymienionym w art. 17 ust. 1b ustawy. Odmowną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy organ odwoławczy wskazując na wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych, że powołany przepis nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie skarżąca nie dokonała wyboru co do świadczenia, które chce pobierać i nie złożyła w tym zakresie jednoznacznego oświadczenia. Nie zrezygnowała również z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe uniemożliwia przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie dostrzegając, że powołany przepis nie uniemożliwia wyboru przez osobę uprawnioną świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Opisaną wadliwość decyzji organu pierwszej instancji wprawdzie dostrzegł organ odwoławczy, lecz błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, czym doprowadził do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". Akta sprawy nie potwierdzają bowiem stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie skarżąca nie dokonała wyboru świadczenia. Jak wynika z zebranej dokumentacji, do wniosku z [...] lutego 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca dołączyła pismo, w którym w sposób nie budzący wątpliwości wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 11 akt administracyjnych). Do wniosku z [...] lutego 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca dołączyła również jednoznaczne oświadczenie, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją [...] (k. 15 akt administracyjnych). Na możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia skarżąca wskazała również w odwołaniu od odmownej decyzji z [...] marca 2020 r. Skarżąca powołała się na art. 27 ust. 5 ustawy i wskazała na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, wyrażając przy tym wolę otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobne stanowisko skarżąca wyraziła również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2020 r. Pomimo jednak powyższych wyraźnych oświadczeń skarżącej składanych w toku niniejszego postępowania organy nie podjęły żadnej próby wyjaśnienia jej woli. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 ustawy należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 ustawy. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków, prawa strony do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty powinna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 607/19). Na właściwy tryb postępowania w opisanej sytuacji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 200/19) stwierdzając, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zagwarantować stronie, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia wszystkie przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy w toku postępowania organ nie wyjaśnił stanowiska skarżącej i przyznał jej świadczenie mniej korzystne. W ocenie Sądu, działając w ten sposób organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a opisane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania Sądu. W szczególności uwzględni, że wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji do rozpatrzenia pozostaje wniosek skarżącej z [...] lutego 2020 r., w którym domagała się ona przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnosząc, z dniem wydania decyzji przyznającej to świadczenie, o uchylenie decyzji przyznającej jej świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podobnie w odwołaniach składanych od wydanych w sprawie decyzji organu pierwszej instancji skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, organ powinien podjąć działania zmierzające do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wobec jednak faktu, że strona nie może pobierać dwóch świadczeń jednocześnie organ powinien doprowadzić do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, ewentualnie zaliczając go na poczet należnego świadczenia.