I SA/Wa 2813/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w Sosnowcu na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-162/21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem nr KKU-162/21 z 25 sierpnia 2022 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "[...] S. A."), utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z 30 lipca 2021 r., nr NWXVa.7532.1013.2016, o odmowie wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Śląski postanowieniem z 30 lipca 2021 r., nr NWXVa.7532.1013.2016 - działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. - odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną własną decyzją nr NWXVa.7532.1013.2016 z 26 sierpnia 2020r., stwierdzającą nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...], Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A. Postanowieniem nr KKU-162/21 z 25 sierpnia 2022 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Następnie przywołał treść art. 28 k.p.a. i zauważył, że aby stwierdzić status strony w postępowaniu komunalizacyjnym należałoby wykazać, że takie rozstrzygnięcie w sferze prawa własności może w sposób prawnie doniosły godzić w sferę prawa danego podmiotu. Podniósł, że w niniejszej sprawie "[...]" S.A. powołuje się na to, że była wpisana jako władający gruntem do stosownego rejestru (ewidencji) gruntów. Oczywiste jest jednak, że jest to rejestr faktów (tj. powierzchni, położenia czy posiadania), a nie rejestr praw, w dodatku połączony z rękojmią czy też domniemaniem prawdziwości wpisów co do praw jak na przykład księga wieczysta. Organ dodał, że jeśli Spółka lub jej poprzednik prawny posiadała na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości (o którym informacja mogła znaleźć się w ewidencji gruntów), to nikt inny, ale przede wszystkim Spółka powinna wykazać taki tytuł (stosowne dokumenty dot. tytułu prawnego, np. decyzja o zarządzie), w dobrze pojętym także w praktyce swoim interesie faktycznym. Tym samym powinna wykazać, że komunalizacja nieruchomości (sama zmiana własności/właściciela po stronie publicznej jako taka) może godzić w ten tytuł prawny lub jej prawa, choćby w sferze ekspektatywy, np. uniemożliwiając nabycie dalej idącego niż posiadany tytułu prawny do nieruchomości. W przeciwnym wypadku nie można bowiem mówić o prawnie doniosłym interesie prawnym, ale raczej faktycznym (względnie prawnym ale bez doniosłości w postępowaniu komunalizacyjnym w świetle art. 28 k.p.a. w związku m. in. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Komisja podkreśliła również, że zasady trwałości decyzji administracyjnych nie przełamują zwykłe twierdzenia zainteresowanego (faktycznie) podmiotu, np. powołującego się na informacyjne (deklaratoryjne) zapisy w ewidencji gruntów w dodatku bez wykazania ich wpływu na komunalizację oraz sferę praw zainteresowanego. Wniosek o wznowienie postępowania musi mieć bowiem miarodajne podstawy. Nie można go zatem odbierać jako automatycznie uruchamiającego w istocie postępowanie trójinstancyjne, gdzie w dodatku tylko organ obciąża zasada prawdy obiektywnej, tj. dążenia do potwierdzenia twierdzeń wnioskodawcy, co nie ma miejsca nawet w sposób bezwzględny w zwykłym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła [...] S.A, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 191 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że w skład "mienia podlegającego komunalizacji" wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem, 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji, podczas gdy [...] sp. z o.o. (dawniej [...] S.A.) wskazane składniki wykazała, 3) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi strona nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w skład mienia skarżącej wchodziły: stacja "trafo", opłotowanie terenu, słupy oświetleniowe betonowe, kanalizacja komunalna i burzowa, cztery wieże oświetleniowe, dwa budynki: mieszkalny i magazynowy, instalacja wodna i elektryczna, rozdzielnia N/V oraz budynek portierni. Spełnia to z naddatkiem ustawowy wymóg uznania ją za stronę postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca wykazała bowiem tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Mienie skarżącej na terenie objętym komunalizacją - nierozerwalnie z nim związane i na trwale związane z gruntem - powoduje powstanie roszczenia o charakterze prawa podmiotowego. Pozwala to skarżącej być stroną wnoszącą o uchylenie postanowienia komunalizacyjnego. Podniosła również, że wykazała w sposób niekwestionowany swój tytuł prawny do przedmiotowych składników mienia. W tym zakresie powołała się na znajdujące się w aktach sprawy: protokół zbycia i przeniesienia, rachunek i fakturę vat oraz zeznania świadków. Dodatkowo wskazała, iż niezależny tytuł skarżącej w całym okresie podlegającym rozpoznaniu wynika z faktu, iż jest ona nieprzerwanym jedynym i całkowitym płatnikiem podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 25 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z 30 lipca 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 26 sierpnia 2020 r. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, iż zostało ono wydane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 i następnych k.p.a. - regulującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1, art.145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b §1 k.p.a. Powołana instytucja stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych - w związku z czym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania. W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. Na opisanym wyżej etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Co do zasady, w sytuacji, gdy podanie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty - to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli jednak w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, Lex nr 48488). Z powyższego wynika, że po otrzymaniu podania o wznowienie obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 26 sierpnia 2020 r. toczyło się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W powołanym trybie, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ miał obowiązek stwierdzenia nabycia własności tego mienia przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w tej normie wymienionych. Jak przy tym trafnie wskazał organ odwoławczy, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, których interesu prawnego to postępowanie dotyczyło. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów, że skarżąca nie wykazała, aby w dniu 27 maja 1990 r., a także obecnie, przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Wojewody Śląskiego z 26 sierpnia 2020 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości nie można wywodzić z zapisów ewidencji gruntów, a także z zawartej pomiędzy skarżącą a [...] S.A. w [...] umowy przekazania władania z 31 grudnia 1998 r., które to dokumenty - co podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - były mu znane w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Nie ma racji Spółka, że faktyczne władanie mieniem stanowi negatywną przesłanki dla jego komunalizacji, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Co przy tym istotne, wydana decyzja komunalizacyjna ma charakter jedynie deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W świetle powyższego nie sposób zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia art. 28 k.p.a. Skarżąca nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legitymowanie się przez nią tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Takiej dokumentacji nie mogą stanowić również powoływane w skardze faktury VAT oraz deklaracja dotycząca opłacania podatku od nieruchomości. Skarżąca nie wykazała zatem, że na dzień 27 maja 1990 r. lub na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania dysponowała tytułem prawnorzeczowym nie tylko do spornej nieruchomości, lecz również do położonych na gruncie, a opisywanych w skardze, budynków i rzeczy ruchomych. O tytule prawnorzeczowym do gruntu nie mogła w szczególności świadczyć powoływana przez Spółkę treść art. 191 Kodeksu cywilnego ustanawiającego zasadę superficies solo cedit. Tym bardziej, że jak stanowi powołana norma, własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Treść powołanego przepisu nie pozwala zatem na wywodzenie prawa własności nieruchomości z prawa własności rzeczy ruchomych stanowiących część składową nieruchomości. Wobec powyższego organy obu instancji słusznie uznały, że skarżącej "[...]" S.A. nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 26 sierpnia 2020 r. - a w konsekwencji nie posiada ona legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją. Wydane w sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest zatem zgodne z prawem. Organy orzekające w spawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.