I SA/Wa 283/14

Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] , orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...]., gminie G., powiecie [...], oznaczonej jako działki nr [...], o pow [...] ha i nr [...]o pow. [...]ha, stanowiącej własność A. W., przeznaczonej pod realizację celu publicznego jakim jest budowa autostrady [...] oraz ustalenia odszkodowania na rzecz A. W. za ww. nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], zmienioną orzeczeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] , ww. nieruchomość została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej [...]. Następnie na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do tej nieruchomości, w wyniku którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. W. za tę nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł, a także zobowiązał do wydania przedmiotowego gruntu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda L. decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie na rzecz A. W. w łącznej kwocie [...] zł. O stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wniosła A. W. wskazując, że w części dotyczącej ustalenia odszkodowania decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2011 r., jest zaniżona, w stosunku do wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] września 2008 r. Ponadto decyzja naruszyła zakaz reformationis in peius, a ustalona w niej wartość odszkodowania nie uwzględnia utraconych korzyści, związanych ze zmniejszeniem dochodowości prowadzonego przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie stwierdził, że operat szacunkowy przyjęty przez organ został sporządzony poprawnie. Uznał także, że skarżącą może domagać się odszkodowania za utracone korzyści przed sądem powszechnym. A. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 i 81 kpa oraz nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez skarżącą. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał, że wskazane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. Wskazał, że w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, zaś przeprowadzona analiza operatu szacunkowego wskazała, że został on wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Procedura ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości została przeprowadzona poprawnie, a zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 i 81 kpa organ uznał za niezasadne. Minister podniósł, że w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów, zaś stosowanie sankcji nieważności decyzji w oparciu o różnicę w ocenie materiału dowodowego jest sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, publ. CBOSA). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję A. W. wniosła o jej uchylenie, bądź o stwierdzenie jej nieważności, a także stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Zarzuciła skarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 81 kpa oraz 107 § 3 kpa. Podtrzymała wszystkie argumenty podniesione w pismach, które przesłała organowi i dodała, że uzasadnienie orzeczenia narusza art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, gdzie ustosunkowano się do nich. Strona skarżąca nie wniosła sprzeciwu dotyczącego rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie nieruchomości. Strona skarżąca we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne zakwestionowała wysokość ustalonego odszkodowania, które w jej opinii rażąco naruszyło prawo. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wskazania, czy powyższa decyzja odszkodowawcza obarczona jest jedną z wad powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, który stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko wymienione w tym przepisie wady decyzji mogą powodować stwierdzenie przez organ jej nieważności. Skarżąca w swoim wniosku powołała się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – tj. rażące naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Zdaniem skarżącej wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2011 r. jest zaniżona w stosunku do wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. w dniu [...] września 2008 r. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny. Z tego względu nie dokonuje się w nim sanowania wad postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a jedynie ocenia legalność decyzji wydanej w tym trybie. Zatem istota prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz tak ustalone w kpa jego normatywne granice powodują, że organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Innymi słowy stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Z powyższego wynika, że bezwzględnie należy oddzielić materię decyzji nadzorczej od decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej (w niniejszej sprawie jest to decyzja, którą ustalone zostało odszkodowanie za nieruchomość). Uwzględniając powyższe na gruncie niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż weryfikowana decyzja nie była dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Ustalenie odszkodowania nastąpiło w sposób przewidziany prawem, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), regulującymi zasady, zgodnie z którymi zostaje ustalone odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto organ uwzględnił treść art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), zgodnie z którym wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym podstawę przyjętej jako dowód w sprawie wyceny, w oparciu o którą ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy z dnia 30 grudnia 2011 r. , sporządzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Oceniając zarzuty podniesione przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym - które następnie zostały podtrzymane w skardze do Sądu administracyjnego, dotyczące wyceny wartości nieruchomości - uznać należy, iż nie należą one do niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym. Kwestionowanie wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym powinno bowiem nastąpić w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Strona skarżąca miała wówczas możliwość uruchomienia instrumentów prawnych , prowadzących do weryfikacji ustalanego w postępowaniu zwykłym odszkodowania ( np. mogła wówczas wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego).Strona mogła także ewentualnie zlecić wykonanie rzeczoznawcy majątkowemu innej wyceny - a następnie przedłożyć ją organowi. Dowód ten byłby wówczas oceniony jak każdy dowód w sprawie. Zaniżenie wartości nieruchomości, które strona wywodzi z dokonanej przez siebie oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie można w żaden sposób uznać za rażące naruszenie prawa, tj. takie które w sposób oczywisty stanowi zaprzeczenie normy prawa materialnego. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że wartość nieruchomości została ustalona przez biegłego, czyli osobę, która posiada wiadomości specjalne. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w toku postępowania w oparciu o taką opinię nie może mieć miejsca dotąd, dokąd nie zostanie wykazane, że w postępowaniu odszkodowawczym w sposób bezsporny i oczywisty naruszono normy prawa materialnego albo procesowego. W przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Skoro zatem kontrolowana przez organ decyzja nie była dotknięta żadną wadą wymienioną art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz nie stwierdzono wystąpienia innych przesłanek określonych w powołanym przepisie, to zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja w sposób jasny i rzetelny wyjaśniła z jakich powodów organ wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Uzasadnienie orzeczenia zawiera zarówno uzasadnienie prawne jak i prawidłowo określa stan faktyczny. Naruszenia art. 107 § 3 kpa nie można zatem dopatrywać się w wadliwym uzasadnieniu kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, bowiem zawiera wszystkie wymienione w powołanym przepisie elementy. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 w zawiązku z art. 119 pkt 2 i 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.