I SA/Wa 2831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 września 2021 r., nr DO-I.7614.219.2021.AŁ Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody Łódzkiego z 26 lutego 2021 r., nr GN-IV.7533.154.2016.BW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości, położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 45 m2, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Łódzki działając w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L., decyzją z 26 lutego 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto L., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego wniósł Prezydent Miasta L. Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie. Organ podkreślił, że powyższy przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Organ wyjaśnił, że 31 grudnia 1998 r. właścicielkami przedmiotowej nieruchomości były A. S. i H. K. A. S. zmarła [...] sierpnia 2002 r., a spadek po niej nabył P. K., co wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] marca 2020 r., Rep. A nr [...]. Obecnie na podstawie umowy darowizny z [...] marca 2002 r., Rep. A nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Fundacja E. (dawniej Fundacja R.), co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaznaczył, że z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie uchwałą Rady Narodowej Miasta Łodzi nr XXI/81/90 z 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990 r., nr 7, poz. 40), ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. ul. [...] stała się 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Rozpoznając sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz okoliczność władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego organ wskazał, że z uzyskanego przez Wojewodę Łódzkiego materiału dowodowego nie wynika, aby 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną i że była w tej dacie we władaniu podmiotów publicznoprawnych. Minister podał, że z wypisu i wyrysu operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, iż działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną. Zaznaczył, że ww. wypis został sporządzony [...] lutego 2016 r., zatem nie przedstawia stanu nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy operat geodezyjno - prawny z liniami rozgraniczającymi pas drogowy nie stanowi dokumentu potwierdzającego, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, gdyż z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest ustalenie faktycznego, a nie planowanego przebiegu pasa drogowego. Organ podał, że tylko uprawniony geodeta może wyjaśnić budzącą wątpliwość, jaką jest określenie stanu drogi na 31 grudnia 1998 r. Minister zgodził się z ustaleniami organu wojewódzkiego, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną po 2005 r. Wskazał, że potwierdzeniem powyższego jest umowa użyczenia zawarta [...] września 2005 r. pomiędzy Fundacją R. w L. a Zarządem Dróg Transportu w L. Na mocy ww. umowy właściciel działki nr [...] (z której powstała działka nr [...]) użyczył część działki o pow. 35 m2 pod budowę chodnika w ramach przebudowy ul. [...]. Z protokołu z [...] listopada 2007 r. w sprawie przekazania terenu z równoczesnym wprowadzeniem wykonawcy robót na część gruntu działki nr [...] w obrębie [...] położonej w L. przy ul. [...] wynika, że przedmiotem przekazania - przejęcia jest obszar terenu przyległego do ul. [...] pod budowę wchodzącego w działkę fragmentu chodnika. Kolejnym istotnym dokumentem potwierdzającym, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną jest decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 2003 r. o pozwoleniu na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...] znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w granicy działki. Minister wyjaśnił, że z wyrysu z mapy ewidencji gruntów z [...] maja 1992 r. wynika, że jednym z tych budynków był budynek oznaczony nr [...], stojący w miejscu obecnego chodnika. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Powołana wyżej dokumentacja, a w szczególności umowa użyczenia z [...] września 2005 r. dowodzą, że nieruchomość była cały czas we władaniu właściciela. Tym samym zarządca drogi nie mógł swobodnie i bez ograniczeń dysponować przedmiotową nieruchomością. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z 28 września 2021 r. złożyła Gmina Miasto L. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Łódzkiego z 26 lutego 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 kpa, przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność stanu faktycznego spornej działki 31 grudnia 1998 r., a w konsekwencji naruszenie art. 7 kpa, - art. 80 kpa polegającego na pozbawionej logiki ocenie materiału dowodowego, co doprowadziło organ do przekonania, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki pozwalającej Gminie Miastu L. nabyć przedmiotową nieruchomość z mocy samego prawa, w sytuacji, gdy całokształt oceny materiału zgromadzonego w toku postępowania winien doprowadzić organ rozpoznający sprawę do przekonania, iż ziściły się przesłanki tego nabycia, - art. 107 § 3 kpa, przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, a w szczególności na nie wskazaniu wszystkich dowodów, które przemawiają za ustaleniem stanu faktycznego, a także na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, a które organ uznał za pozbawione mocy dowodowej, w szczególności w zakresie dowodów w postaci dokumentów wystawionych przez Zarząd Dróg i Transportu w L., - art. 76 § 1 i 2 kpa, poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, że zaświadczenie będące dokumentem urzędowym, którego wystawcą był Zarząd Dróg i Transportu nie jest wystarczającym dokumentem wykazującym na 31 grudnia 1998 r. władanie publicznoprawne przedmiotową nieruchomością i zajęcie jej pod drogę publiczną. - art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że 31 grudnia 1998 r. na obecnej działce nr [...] (wcześniej nr [...]) nie znajdował się chodnik stanowiący element pasa drogowego i w konsekwencji przyjęcie przez Ministra, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona, podczas, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniono wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii inż. K. A.: z [...] października 2017 r., z [...] listopada 2017 r. i z [...] lutego 2018 r. dotyczących ustalenia stanu prawnego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], działka nr [...] i [...] wydanych w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] I Wydział Cywilny, sygn. akt [...] na okoliczność wykazania, że 31 grudnia 1998 r. na obecnej działce numer [...] znajdował się chodnik stanowiący element pasa drogowego, a tym samym wykazania, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie z dokumentów. Przeprowadzenie zaś dowodu z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu -dowód z ekspertyzy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 1131/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zważyć należy, że organy mają obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Ocena powinna opierać się na wszechstronnym zbadaniu materiału dowodowego, ocenie znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Następnie rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Natomiast stosownie do art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz należycie je uzasadnić. W niniejszej sprawie organy wymogom tym nie sprostały. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane bez pełnego i prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny zebranych dowodów, na skutek czego nie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ badając przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy powołał operat geodezyjno - prawny z liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Jednakże nie wiadomo o jaki operat w niniejszej sprawie chodzi. Otóż w aktach administracyjnych trudno szukać takiego operatu. Organ nie wskazał geodety, który sporządził taki operat oraz daty jego sporządzenia. Odnośnie map i szkiców, to w aktach sprawy znajdują się dwie nieopisane kserokopie fragmentów map załączonych do zaświadczenia z [...] lipca 2015 r., nr [...] Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w L., plan inwentaryzacyjny ul. [...], bez oznaczenia spornej działki i kserokopia wyrysu z mapy ewidencji gruntów z [...] maja 1992 r. sporządzona przez geodetę B. F. ze wskazaniem całej działki nr [...]. Nie sposób więc przyjąć jaki operat geodezyjno – prawny był przedmiotem oceny. Jest to o tyle ważne, że z dowodu tego organ wywiódł brak potwierdzenia zajęcia spornej działki pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. Co istotne Minister podniósł, że jedynie uprawniony geodeta może wyjaśnić wątpliwości dotyczące określenia stanu drogi na datę istotną w sprawie. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, jednakże organ I instancji nie powołał biegłego w celu określenia przebiegu drogi na 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu było to konieczne, bowiem sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a wyżej wskazany dowód byłby niezwykle ważny dla określenia stanu zagospodarowania działki na datę istotną w sprawie. Wbrew twierdzeniom organów dowodem na brak zajęcia nieruchomości pod drogę nie jest decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...]. Otóż jak wynika z wyrysu z mapy z ewidencji gruntów z [...] maja 1995 r. budynek oznaczony na tej mapie nr [...] nie przylegał do granicy działki od strony ul. [...]. Pomiędzy budynkiem, a granicą działki jest wyraźny pas gruntu. Przeczy to stanowisku, że budynek nr [...] położony był w granicy działki, w miejscu obecnego chodnika. Także niewystarczającym dowodem na brak zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest umowa użyczenia z [...] września 2005 r. Umowa ta odwołuje się do umowy o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z [...] października 2002 r. dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]. W aktach sprawy nie ma tej decyzji i załączonych do niej map i szkiców planowanej inwestycji. Zawarcie umowy użyczenia mogło być związane z faktem, że w dacie umowy nie była wydana decyzja na podstawie art. 73 ustawy. Z kolei przepisy prawa budowlanego wymagają zgody właściciela na wykonanie określonych prac. Zważyć należy, że organ nie odniósł się do pisma z 4 stycznia 2016 r. Zastępcy Dyrektora ds. Transportu i Inżynierii Zarządu Dróg i Transportu w L., z którego wynika, że przedmiotowa działka 31 grudnia 1998 r. była objęta całorocznym utrzymaniem, tj. wykonywane były w miarę występujących potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych oraz prace porządkowe i związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych. Organ I instancji odmówił wiarygodności zaświadczeniu z [...] lipca 2015 r. uznając, że osoba je wystawiająca nie posiada uprawnień zawodowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno – wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., poz. 1572). Jednakże uszło uwadze organu, że powołane rozporządzenie dotyczy wykonywania prac geodezyjnych, a z zaświadczenia wynika zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Wobec tego osoba je wystawiająca nie musi mieć uprawnień do wykonywania pomiarów geodezyjnych i wysokościowych. Poza oceną organów pozostała też metryka, plan inwentaryzacyjny ul. [...] i załączone do nich dokumenty. Organy przedwcześnie uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Tym samym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszono też art. 107 § 3 kpa - gdy chodzi o analizę i wnioski z postępowania dowodowego. Konieczne jest sporządzenie przez uprawnionego geodetę mapy określającej przebieg drogi na 31 grudnia 1998 r., a tym samym, ustalenia czy sporna działka była zajęta pod drogę publiczną. Jak trafnie wskazał Minister mapa taka może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność, która niewątpliwie w niniejszej sprawie wystąpiła - z przyczyn wyżej omówionych- jaką jest określenie stanu drogi na 31 grudnia 1998 r. Po jej sporządzeniu organ ponownie powinien dokonać oceny całego materiału dowodowego. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.