I OSK 1131/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W., G.W., P. C. i P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 617/18 w sprawie ze skargi A.W., G.W., P. C. i P.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 617/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę: A.W., G. W., P.C. i P. C. na decyzję W. [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz: G. i A.W. kwocie [...] zł oraz na rzecz P. i P. C. - w kwocie [...] z tytułu utraty udziałów wynoszących (odpowiednio) 3/5 i 2/5 we współwłasności nieruchomości, położonej w [...], objętej księgą wieczystą [...], a stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2, która (na skutek podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]), została wydzielona pod drogę publiczną (gminną) oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do zapłaty w/w odszkodowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. W., G.W., P. C. i P.C. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269, z późn. zm. - dalej jako "p.u.s.a.")- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nierozszerzenie przez Sąd I instancji kontroli decyzji organu administracyjnego z dnia [...] maja 2018 roku nr [...] i oddalenie skargi pomimo, iż zachodziła konieczność dopuszczenia dowodu z nowego operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej, w [...] w oparciu o analizę przeznaczenia działki bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 (cyt.): "ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej jako "u.g.n.")" - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w celu dokonania podjęcia przez organ administracyjny dodatkowych czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości i rozbieżności wynikających z porównania operatu szacunkowego z dnia 3 listopada 2016 roku sporządzonego przez mgr inż. K.W. oraz operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2017 roku sporządzonego przez P. J., II. prawa materialnego, a to: 3). art. 159 u.g.n. w zw. art. 145 u.g.n. w zw. § 36 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku (Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109 - dalej jako "Rozporządzenia"), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowy operat szacunkowy z dnia 25 maja 2017 roku sporządzony przez P. J. pomimo, iż jego analizą objęto rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, podczas gdy prawidłowo sporządzony operat szacunkowy ustalający wartość działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] powinien odnosić się do wartości nieruchomości przyległych, nieprzeznaczonych na cele drogowe, 4) art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez P. J. jest prawidłowy pomimo, iż do analizy porównawczej przedstawia transakcje nieruchomości drogowych, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem i wywiedzioną zeń "zasadą korzyści" należało przyjąć wariant wyceny korzystniejszy dla uzyskania wyższego odszkodowania przez dokonanie analizy w odniesieniu do parametrów pozostałej niewywłaszczanej części nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego a ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast Prezydent Miasta [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się nieuzasadnione. Skarga kasacyjna została wniesiona na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Do tych ostatnich, autor skargi kasacyjnej zaliczył zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 a także art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 (cyt.): "ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.)". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości lub w części, ma jedynie charakter wynikowy. Oparcie zatem na tym przepisie wyroku wynika z faktu, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Po myśli natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a., sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wydanie zaś zaskarżonego wyroku (orzeczenia merytorycznego) ewidentnie świadczy o tym, iż Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] i nic nie wskazuje, aby kontrola ta była przeprowadzona wg innych kryteriów aniżeli zgodność j decyzji z prawem. Z kolei, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Odnosząc zaś powyższą regulację prawną do analizowanej sprawy, należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki nie przekroczył jej granic a skargę rozpoznał wszechstronnie. Trzeba też w tym miejscu zaakcentować, że po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie zaś dowodu z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu (dowód z ekspertyzy). Z tego też powodu wnioskowanie przez stronę skarżącą o przeprowadzenie przed Sądem Wojewódzkim dowodu z innej opinii biegłego (operatu z dnia 16 grudnia 2016 r. dotyczącego wyceny także innej działki bo działki o numerze [...]) nie było już – nawet co do zasady - dopuszczalne. Wskazać przy tym jednocześnie należy, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła również konieczność ponowienia postępowania administracyjnego w celu (cyt.): "usunięcia wątpliwości i rozbieżności wynikających z porównania operatu szacunkowego z dnia 3 listopada 2016 roku sporządzonego przez mgr inż. K. W. oraz operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2017 roku sporządzonego przez P. J.". Jak wyjaśnił to Sąd Wojewódzki, a skład orzekający pogląd ten podziela, zgodnie z treścią art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 (a nie jak wadliwie wskazano to w skardze kasacyjnej (cyt.): "Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn."), podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego w przewidzianym trybie na zlecenie organu nie może stanowić sporządzenie wyceny nawet tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Oceny prawidłowości sporządzenia danego operatu dokonać może bowiem - zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy - jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O dokonanie takiej oceny skarżący jednak nie wystąpili. W tych warunkach zatem należało przyjąć, że organ miał prawo uznać, iż operat, sporządzony na jego zlecenie, a który spełniał wszystkie wymagania określone przepisami prawnymi a był przy tym jasny i zrozumiały oraz zawierał logiczne wnioskowania, mógł stanowić podstawę wydanej decyzji. Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić trzeba, że analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz gminy działki nr [...] o powierzchni [...] m2, wydzielonej pod drogę publiczną w związku z podziałem nieruchomości, położonej w [...], objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej współwłasność A. i G. małżonków W. (udział 3/5) oraz P. i P. małżonków C. (udział 2/5). Z uwagi bowiem, iż nie doszło w tym przypadku do uzgodnienia wysokości należnego byłym współwłaścicielom odszkodowania, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz: G. i A. W. kwocie [...] zł oraz na rzecz P. i P. C. - w kwocie [...] z tytułu utraty udziałów wynoszących (odpowiednio) 3/5 i 2/5 we współwłasności w/w nieruchomości a decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] (decyzja z dnia [...] maja 2018 r.). Kluczowym przy tym zagadnieniem, które wystąpiło w tej sprawie była wykładnia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Wskazać bowiem trzeba, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się zaś według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4). Po myśli natomiast § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 159 u.g.n., w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym – w ocenie składu orzekającego - skoro z literalnej treści powyższego przepisu wynika, że w przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to taki sposób ustalenia wartości biegły winien zastosować, należało uznać, iż taki właśnie sposób wyceny ma zawsze pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Ten drugi sposób wyceny można bowiem zastosować jeżeli określenie wartości nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Innymi słowy, tylko brak wyjściowych danych, odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości szacowanej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższa wykładnia wspomnianego § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. jest obecnie jednolitą wykładnią stosowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2020 r. sygn. akt OSK 200/20, LEX nr 2791376, 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, LEX nr 2770097, 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 258787, i 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2699/15, LEX nr 2480416). Dopiero więc w sytuacji, w której nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi, jest możliwe objęcie porównaniem nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej. Dlatego też zasadnie podkreślił to w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, iż wskazana wyżej regulacja prawna – jako lex specialis – znajdowała w omawianej sprawie zastosowanie a nie zasada wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasada korzyści). Z tego też względu operat szacunkowy z dnia 25 maja 2017 roku, sporządzony przez rzeczoznawcę P.J., w którym analizą objęto rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, mógł stanowić podstawę do wydania decyzji odszkodowawczej a tym samym zarzuty kasacyjne oparte na art. 159 u.g.n. w zw. § 36 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku (Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109) oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie były uzasadnione. Natomiast zarzut odnoszący się do art. 145 u.g.n. był całkowicie niezrozumiały, gdyż artykuł ten zawiera regulacje związane z opłata adiacencką, a ta instytucja w tej sprawie w ogóle nie występowała. W tych warunkach więc, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie a to skutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony z powodu braku podstaw prawnych w procedurze sądowoadministracyjnej. ----------------------- 7