I SA/Wa 2842/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez Prezydenta [...], od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nr [...], z dnia [...] sierpnia 2020 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...], nr [...], z dnia [...] września 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: “k.p.a"). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 1949 r. Z. K., J. B. oraz T. C. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], Nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1955 r., Nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielom: Z. K., J. B. i T. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], Nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] Nr [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Dalej wskazano, iż ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydium Rady Narodowej [...] nie może przyznać dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Od orzeczenia tego nie wniesiono odwołania. W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożony przez J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...], Nr [...], z dnia [...] września 1955 r., odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...], nr [...], z dnia [...] września 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 Dekretu warszawskiego, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, gdy organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Organ stwierdził, że odmowę przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń należy traktować jako rażące naruszenie prawa, a zatem orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decydujący o rozpatrzeniu wniosku dekretowego powinien być zaś plan obowiązujący w dacie wydania orzeczenia na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. SKO wskazało, że w toku niniejszego postępowania organ ustalił, że w dniu wydania badanego orzeczenia, tj. w dniu [...] września 1955 r. dla tej części [...] obowiązywał Ogólny plan zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Nieruchomość przy ul. [...] znalazła się w strefie [...], dla której przewidziano zabudowę mieszkaniową o ilości kondygnacji 4, przy czym powierzchnię zabudowy przewidziano na 70%. Zdaniem organu, to zgodnie z postanowieniami tego planu organ dekretowy powinien był rozstrzygnąć o żądaniu zgłoszonym we wniosku dekretowym. Z treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 2 września 1955 r. wynika natomiast, że powodem wydania negatywnego rozstrzygnięcia było w istocie to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego, który znajdował się dopiero w fazie opracowywania. Organ dekretowy nie oparł się bowiem na planie z 1931 r., a na planie, który był dopiero opracowywany i nie został jeszcze uchwalony. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent [...]. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 28 i art. 29 k.p,a. wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem, gdyż rozstrzygając sprawę, organ taki wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje stroną postępowania w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W sytuacji takiej postępowanie nie dotyczy bowiem interesu prawnego lub obowiązku organu, nawet gdy w rzeczywistości decyzja dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Organ powołał się także na w uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyznanie jednostce samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takim przypadku jednostka samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu oraz nie jest uprawniona do zaskarżania decyzji administracyjnych ani do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Reasumując, organ podniósł, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu łączyć roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony tego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło m. [...] (skarżący), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tj. W. K. oraz J. C., podczas gdy zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną ww. osób, – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił podmiot będący stroną. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: “p.p.s.a.") z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c p.p.s.a., – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że adresatem decyzji umorzeniowej był skarżący. Umarzając postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nie orzekał natomiast o prawach i obowiązkach innych stron postępowania - w tym J. C. i W. K.. Pomimo tego faktu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. została skierowana nie tylko do wnoszącego niniejszą skargę, ale i ww. osób, na co wskazuje rozdzielnik zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł zatem, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podniósł także, że postępowanie dotyczące nieruchomości może być wszczęte przez podmiot, który posiada tytuł prawny do nieruchomości. Brak takiego tytułu pociąga za sobą brak przymiotu strony, czego konsekwencją jest odmowa wszczęcia postępowania. Podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], a decyzja będąca przedmiotem prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania nieważnościowego, wpływała w sposób bezpośredni na jego prawa i obowiązki. Wskutek odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu dawnym właścicielom nieruchomość powyższa stawała się własnością początkowo Skarbu Państwa, a następnie [...]. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpływało zatem w sposób bezpośredni na sferę prawa własności do ww. gruntu, co stanowi o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Skarżący wskazał również, że w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], działa on w sferze dominium, a nie w sferze imperium. W sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, nr [...], z dnia [...] września 1955 r. skarżący nie ma możliwości działania w sposób władczy. Skarżący podkreślił także, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], od której został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana w postępowaniu, którego źródłem było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...], a nie pierwszoinstancyjne orzeczenie Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: “u.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.s.a.). Polega więc ona na zbadaniu, czy organ administracji publicznej dokonał naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ma trójwymiarowy charakter, bowiem składa się na nią ocena zgodności rozstrzygnięcia bądź działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Ocena ta dokonywana jest według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowoadministracyjne cechuje się zasadą oficjalności, na co wskazuje art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi, przez co zobowiązany jest do rozważenia wszelkich naruszeń prawa mogących mieć miejsce w danej sprawie, a także analizy wszystkich przepisów, które powinny mieć zastosowanie. W niniejszej sprawie organ umorzył postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nr [...], z dnia [...] sierpnia 2020 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...], nr [...], z dnia [...] września 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 1 k.p.a., stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo wniesienia odwołania na decyzję. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie. W stosunku do tych decyzji można jednak złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia wniosku o ponowne jej rozpatrzenie może wydać decyzję, którą utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy też umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) (m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 1983 r., I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1 poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2755/1, CBOSA). W związku z tym, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania, postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia tego środka przez uprawniony podmiot – stronę. Przesłanką skutecznego wszczęcia takiego postępowania rewizyjnego, a także wydania orzeczenia merytorycznego w tej sprawie jest zatem wykazanie, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku wniesienia wniosku przez podmiot niebędący stroną, organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności złożenia wniosku bądź decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 27 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. wskazuje, że stronami mogą być osoby fizyczne oraz osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe bądź samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji, który prowadzi postępowanie, nie jest stroną postępowania i nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSPiKA 1986, nr 2, poz. 26; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 3; wyrok Naczelnego Sądu Admnistracyjnego z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 49; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, "Wokanda" 1995, nr 8, s. 33; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r., IV SA 954/96, LEX nr 43326; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1999 r., IV SA 65/97, LEX nr 48686). Bezspornie należy bowiem uznać, iż celem środków zmierzających do weryfikacji decyzji organów władzy jest zapewnienie ochrony prawnej adresata tej decyzji, nie zaś obrona stanowiska prawnego organu orzekającego w pierwszej instancji. Z zasady hierarchicznego podporządkowania organu niższej instancji organowi wyższej instancji wynika, że orzeczenie instancji wyższej zawiera miarodajną wolę prawną władzy, której musi ustąpić stanowisko instancji niższej. Jeśli organ administracyjny nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, jak również nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie sądowe. W doktrynie wskazuje się, że dla oceny możliwości wystąpienia ze środkiem zaskarżenia przez organ orzekający w niższej instancji nie ma znaczenia, iż w I instancji orzekał organ administracji niepodporządkowany organowi odwoławczemu. Należy także podkreślić, iż nawet w przypadku realizowania przez jednostki samorządu zadań własnych, jego działalność służy państwu. Kontradyktoryjność postępowania sądowoadministracyjnego wymaga, aby postępowanie to nie mogło być uruchomione przez podmiot, którego działalność ma być przedmiotem oceny. W przypadku wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa publicznego wobec innych podmiotów w danym postępowaniu administracyjnym poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania administracyjnego, pomimo że wydana przez nią decyzja może wywoływać skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Rozstrzygając sprawy indywidulane w formie decyzji organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje władztwo publiczne, zatem działa jako organ administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2337/17, LEX nr 2510111). Łączenie przez jeden podmiot roli organu oraz roli strony powoduje wątpliwości co do bezstronności takiego podmiotu jako organu rozpoznającego sprawy administracyjne. Skoro organ został upoważniony do rozpoznania sprawy, należy uznać, że przyznanie mu prawa do zaskarżenia decyzji organu wyższego stopnia w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W ocenie Sądu, organ taki nie jest uprawniony do zaskarżenia decyzji organu wyższego stopnia nawet w przypadku, gdy decyzja ta ma związek z jego prawami czy obowiązkami. Niedopuszczalne jest zatem, aby w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, a innym razem strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/19, LEX nr 3072763). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Należy zatem przyjąć, że bez względu na przedmiot sprawy oraz jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ tej jednostki. Jednostka samorządu terytorialnego ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Dla oceny tej sytuacji nie ma znaczenia, że przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], od której został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana w postępowaniu, którego źródłem było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...], a nie pierwszoinstancyjne orzeczenie Prezydenta [...]. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (dalej: “t.o.j.w.p"), rady narodowe były terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach, a prezydium rady narodowej było jej organem wykonawczym i zarządzającym (art. 12 ust. 1 t.o.j.w.p.). W związku z tym należy uznać Prezydenta [...] jako swoistego następcę prawnego Prezydium Rady Narodowej [...]. W związku z stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej to właśnie Prezydent [...] będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku dekretowego z [...] sierpnia 1949 r. r. złożonego przez Z. K., J. B. oraz T. C.. Sąd wskazuje także, że decyzja SKO została prawidłowo skierowana do J. C. oraz W. K., gdyż osoby te jako spadkobiercy Z. K., J. B. oraz T. C. (których następstwo prawne wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach), czyli podmiotów, które złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], Nr hip. [...], mają interes prawny w sprawie dotyczącej decyzji odmawiającej prawa własności czasowej do tego gruntu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.