I SA/Wa 2844/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P., A. P., E. B. i M. W. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1425/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz W. P., A. P., E. B. i M. W. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. P., A. P., E. B. i M. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. P., A. P., E. B. i M. W. (dalej powoływani również jako "skarżący", "strony skarżące") pismem z [...] listopada 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej powoływanego również jako "organ", "Prezydent") wyroku tutejszego Sądu z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1425/16. Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], dawna działka nr [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna "[...]" rej. hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone organowi 5 kwietnia 2017 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismami z [...] września 2017 r., [...] sierpnia 2019 r. i z [...] października 2020 r., skarżący wzywali Prezydenta [...] do wykonania wyroku, a następnie wywiedli wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym również zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pomimo upływu czteromiesięcznego terminu wyznaczonego wyrokiem Sądu z 1 grudnia 2016 r., oraz wezwań do jego wykonania, organ nadal nie rozpoznał wniosku z [...] sierpnia 2015 r. i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Podnieśli, że Prezydent nie tylko nie zakończył sprawy administracyjnej w zakreślonym terminie, ale przez prawie cztery kolejne lata nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia wniosku. Zdaniem skarżących, nałożenie grzywny na Prezydenta [...] oraz przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w zawnioskowanej wysokości jest jak najbardziej zasadne. Stanowisko zawarte w skardze uzasadniono przytaczając poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazano tu na fakt bezczynności i przewlekłości postępowań, zachodzącej mimo wymierzania organom grzywien, naruszenie powagi wymiaru sprawiedliwości spowodowane brakiem działań organów mimo wyroku Sądu, czy słabszą pozycję strony skarżącej wobec organu administracji publicznej, stanowiącą uzasadnienie potrzeby zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej, w ocenie skarżących, uzasadniać mogą szczególne okoliczności danej sprawy, wyjątkowy rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, czy obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony wyrok sądu nadal nie zostanie wykonany. Dodatkowym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest wiek stron skarżących ([...] – [...] lata), który uprawnia ich do sformułowania żądania o wyżej przytoczonej treści i oczekiwania szybkiego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżących nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w której bezczynność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 powoływana dalej jako: "ugn"). Zauważył, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej, a w sprawie podjęto szereg czynności. Podniósł tu zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego, polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości i rozliczeniu nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym w odniesieniu do aktualnych działek geodezyjnych. Podkreślił, że powyższe jest niezbędne, aby dokonać określenia zakresu przyszłej decyzji ze względu na zmiany w sytuacji prawnej nieruchomości. Poinformował, że dotychczas nie otrzymał rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz w strefach zabudowy planu z 1931 r. Wskazał również, że takie zlecenie oczekuje w kolejności wpływu do przekazania geodecie. Jednocześnie Prezydent podniósł, że pismem z [...] listopada 2020 r. zawiadomił strony o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na [...] marca 2021 r. Dodatkowo organ podkreślił, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie go do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W jego ocenie, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Prezydent podniósł również, że postępowania toczące się na podstawie art. 215 ugn, są postępowaniami skomplikowanymi, w których konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości. Prowadzone w tym celu czynności dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, czy opinie biegłych w związku z doniosłością koniecznych ustaleń oraz ich specjalistycznym charakterem. Zdaniem Prezydenta, na długość trwania postępowań wpływ ma zmieniający się stan prawny oraz brak stabilności orzecznictwa organów wyższych instancji oraz sądów, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności. Organ wskazał też na konieczność rzeczowej i szczegółowej analizy materiału dowodowego, w związku z wagą społeczną kwestii związanych z tzw. reprywatyzacją, a także ze względu na finansowy interes Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o wyżej zaprezentowaną argumentację Prezydent ocenił, że nierealne jest oczekiwanie rozstrzygnięcia sprawy w przeciągu kilku miesięcy czy tygodni. Jednocześnie Prezydent podkreślił, że zmierza do zakończenia postępowania, a tym samym wykonania wyroku Sądu, na co wskazują dokonywane w sprawie czynności. W związku z powyższym brak jest uzasadnienia twierdzeń o ignorowaniu przez organ rozstrzygnięcia sądu, w związku z czym żądania skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (zob.: wyrok NSA z 22 maja 2012 r. II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – powoływanej dalej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanej podstawy prawnej wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 ppsa) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały przez skarżących spełnione. Poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1425/16 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], dawna działka nr [...],objęta księgą hipoteczną "[...], rej. hop. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 5 kwietnia 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 5 sierpnia 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzednich wezwań przez strony skarżące do wykonania wyroku z 1 grudnia 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 ppsa i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do art. 154 § 6 ppsa grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg niniejszego postępowania odszkodowawczego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4 000 zł. Mieć tu należy na uwadze znaczne przekroczenie, wyznaczonego wyrokiem z 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1425/16, terminu na załatwienie sprawy. Grzywna w wyżej wskazanej wysokości jest adekwatną sankcją za niewykonanie wyroku - wymierzona kwota mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 ppsa, spełniając funkcję represyjno–dyscyplinującą i powinna zobligować organ do wydania aktu. Podkreślić tu należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak również szerzej do samej władzy publicznej. Sąd, rozpoznając sprawę, stosownie do art. 154 § 2 ppsa, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob.: wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność o cechach rażącego naruszenia prawa, wynikająca z braku podjęcia skutecznych działań przez organ i skutkująca nieuzasadnionym przekroczeniem terminu do wykonania wyroku. Sprawa o przyznanie odszkodowania - pomimo orzeczenia z 1 grudnia 2016 r., zobowiązującego Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2015 r. - nie została dotychczas załatwiona, a wyznaczony tym orzeczeniem termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku rozliczenia nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz powoływanie się na kolejność przekazywania zleceń biegłemu geodecie, nie może usprawiedliwiać niewykonania wyroku przez tak długi okres czasu. Świadczy to o lekceważeniu norm prawnych i unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, bez jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przyczyn mogących ten stan rzeczy usprawiedliwiać. Nie sposób bowiem za takowe uznać okoliczności przywołanych w odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone jest od 2015 r., w tym prawie pięć lat po wydaniu wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku. Czas ten z całą pewnością pozwalał na zgromadzenie niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego i jego szczegółową analizę. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane (art. 35 § 3 kpa), pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym z przywołanymi już wyżej zasadami praworządności (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd uznał za zasadne przyznanie na rzecz skarżących W. P., A. P., E. B. i M. W. sumy pieniężnej w wysokości po 1 000 zł. Suma pieniężna w podanej wyżej wysokości będzie adekwatną do okoliczności sprawy dodatkową sankcją finansową, w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie został złożony w 2015 r. Zdaniem Sądu, skarżący ponoszą krzywdę, z uwagi na przedłużającą się bezczynność Prezydenta i związaną z tym faktem utratę zaufania do działania organów administracji publicznej, wynikającą z braku załatwienia ich sprawy. Przyznanie przedmiotowych kwot dodatkowo uzasadnia podeszły wiek stron skarżących, rażący charakter zwłoki w wykonaniu wyroku, a także uzasadniona obawa, że bez dalszej interwencji Sądu wyrok nadal nie zostanie wykonany. Kwoty te stanowią swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Przyznana suma pieniężna w powiązaniu z wymierzoną organowi grzywną powinna skłonić organ do podjęcia działania i rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zdanie drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania – wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.