I SA/Wa 2858/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Monika Chorzewska- Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 2858/14 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania S. K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 15 maja 2014 roku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, wydał w dniu [...] decyzję, którą odmówił wnioskowanego świadczenia, we wskazanym w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w okresie od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 15 maja 2014 r. Powodem odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna było niespełnienie przez stronę, warunku obciążenia jej - jako wnuczki - obowiązkiem alimentacyjnym, w sytuacji, gdy istnieją osoby, na których obowiązek alimentacyjny spoczywa w pierwszej kolejności, tj. spokrewnione w pierwszym stopniu dzieci niepełnosprawnego M. K. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołała się skarżąca podnosząc, że cały ciężar opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem spoczywa na niej, ponieważ dzieci dziadka, których ma siedmioro, takiej opieki mu nie zapewniają m. in. z powodu zamieszkiwania w znacznej odległości, wykonywania pracy zarobkowej, prowadzenia własnej działalności oraz z uwagi też na fakt, iż jeden z synów sam jest osobą niepełnosprawną. Skarżąca zamieszkuje wraz z dziadkiem i z matką – córką dziadka, która jednak z uwagi na pracę zawodową oddaloną od miejsca zamieszkania kilkadziesiąt kilometrów, nie może podjąć się opieki nad ojcem. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle obowiązujących przepisów, w tym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie do zasiłku dla opiekuna, skarżąca powinna spełnić łącznie dwie przesłanki: powinna być zobowiązana do alimentacji wobec dziadka i powinna być jedyną osobą zdolną do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, ponieważ nie ma innych osób w rodzinie – spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby te nie są w stanie sprawować opieki. Tymczasem, zdaniem organu, nie został spełniony jeden z koniecznych warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienie, oprócz strony postępowania, innych osób - dzieci niepełnosprawnego M. K., zobowiązanych do alimentacji wobec niego w pierwszej kolejności. Jak wynika z akt sprawy, żadne z siedmiorga dzieci nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem, z różnych powodów. Jednakże według Kolegium dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie będąca osobą spokrewnioną z dziadkiem – M. K. w pierwszym stopniu, musiałaby wykazać, iż córka – E. K., z nim zamieszkująca, spokrewniona z nim w pierwszym stopniu, nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Akta sprawy zawierają oświadczenia dzieci M. K., zgodnie z którymi nie mogą sprawować opieki nad ojcem, ze względu na pracę zawodową, prowadzenie działalności gospodarczej, zamieszkiwanie w dużej odległości od miejsca zamieszkania ojca. Zdaniem organu natomiast podkreślenia wymaga fakt, iż to na dzieciach ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca i to na nich w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek sprawowania opieki. Stąd też, możliwość przyznania wnuczce świadczenia pielęgnacyjnego mogła by być rozważana dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście a nie teoretycznie obciążą ją obowiązek alimentacyjny względem dziadka. To by wymagało wykazania, że zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k. r i o. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z uwagi na ciężki stan zdrowia jej dziadka i sprawowania nad nim stałej opieki otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne od dnia 3 sierpnia 2010 roku (data nabycia tego prawa bezterminowo) do 30 czerwca 2013r. (kiedy powyższe prawo wygasło). W dniu 24 czerwca 2014 roku skarżąca otrzymała decyzję o przyznaniu zasiłku wyrównawczego za okres od dnia 1 lipca 2013 roku do dnia 14 maja 2014 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 15 maja 2014 roku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., nr poz. 1456 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. nr 1548 – dalej jako "ustawa zmieniająca"). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy. Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 w/w ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013r. Kluczową dla istoty sprawy jest interpretacja art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu (tego ostatniego przepisu ), obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeśli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.. Przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, a właściwie jego ust. 1a - będący w istocie podstawą odmowy przyznania rzeczonego zasiłku – stanowiący na dzień 31 grudnia 2012r., że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zasadniczym dla sprawy jest rozstrzygnięcie czy wniosek S. K. o przyznanie zasiłku dla opiekuna winien być rozpatrzony w całokształcie okoliczności stanu faktycznego w świetle unormowania art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – jak twierdzi Kolegium – czy też samoistnym i wystarczającym przepisem jest art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustosunkowując się do tak postawionego zagadnienia Sąd nie podziela poglądu Kolegium, że weryfikacja żądania strony skarżącej winna nastąpić przez pryzmat uregulowań art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012r. Za powyższym przemawiają poniższe okoliczności. Stan prawny w tym przedmiocie przedstawia się w sposób następujący: Krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ustalono w art.17 ust.1 ustawy, stanowiąc, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przywołanym przepisem wskazane wyżej osoby mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przepisie art.17 ust.1a ustawy określono warunki, jakie muszą – w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego – spełniać te spośród osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, które nie są spokrewnione z tą osobą w pierwszym stopniu. Stosownie zatem do przywołanej regulacji osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przewidział określoną kolejność w nabywaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, przyznając pierwszeństwo osobom spokrewnionym z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu (w tym w pierwszej kolejności rodzicom osoby niepełnosprawnej) przed innymi osobami. 3. Treść art.17 ustawy, obowiązująca w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, została wprowadzona do porządku prawnego, z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art.1 pkt 5 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz.1548). Treść ta – w zakresie ustalenia w art.17 ust.1 kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego – była zbliżona do treści art.17 ust.1 ustawy, obowiązującej przed nowelizacją (aczkolwiek poprzednie brzmienie przepisu nie wskazywało jako osoby uprawnionej, w przeciwieństwie do stanu nowego, również osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Podkreślić natomiast należy, że w obu wersjach analizowanego przepisu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, za wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Różnica pomiędzy regulacją wcześniejszą a późniejszą wyraża się jedynie w poziomie uszczegółowienia przepisu art.17 ust.1a ustawy, ustalającego kolejność przyznawania świadczenia osobom, na których ciąży obowiązek alimentacji osoby niepełnosprawnej. Wcześniejsze brzmienie przepisu, w przeciwieństwie do bardziej szczegółowej regulacji późniejszej, stanowiło zatem w sposób ogólny, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organy orzekające niezasadnie odmówiły skarżącej prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem. W świetle bowiem znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, w dalszej kolejności. Jak wynika bowiem z akt sprawy M. K. ma dzieci które faktycznie nie sprawują opieki nad ojcem z powodów wyżej przedstawionych, a które są obciążone wobec niego obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie z treścią art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jak słusznie zauważył organ II instancji, w świetle znowelizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, a więc matce, ojcu, dzieciom czyli osobom spokrewnionym w linii prostej. Dopiero w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku z powodu niepełnosprawności w stopniu znacznym, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dalszym krewnym jak w przedmiotowej sprawie wnuczce. S. K. jest zstępną w stosunku do M. K., gdyż jest jego wnuczką a dzieci M. K. złożyły stosowne oświadczenia o braku możliwości sprawowania opieki nad ojcem. Powyższe stanowiło w 2010 roku podstawę przyznania skarżącej bezterminowo zasiłku pielęgnacyjnego, celem sprawowania bezpośredniej opieki nad dziadkiem. W konsekwencji mogła zatem być osobą uprawnioną do otrzymywania żądanego świadczenia (decyzja z dnia [...] wydana przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z upoważnienia Wójta Gminy [...]). Organy w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazały, aby nastąpiła jakakolwiek zmiana w sytuacji faktycznej strony skarżącej, która pozbawiałaby ją przedmiotowego prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskutek błędnej ich interpretacji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów u.ś.r. i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać, czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z powołanych powyżej przepisów ustawy. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.