I SA/Wa 286/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie reformy rolnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku W. T., R. T., S. T., R. P., A. M. V. i A. T., reprezentowanych przez adw. P.B. o wydanie – w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – decyzji stwierdzającej, że zabudowana zabytkowym drewnianym budynkiem nieruchomość składająca się z dawnej parceli budowlanej pb nr [..] oraz parceli gruntowej [...], dla których prowadzony był dawny wykaz hipoteczny Iwh [...] odpowiadająca aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położona w S. przy ul. [...], stanowiąca byłą własność J. [...] T. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej – stwierdził, że ww. nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2009 r. wystąpiła Gmina S., zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 109 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji stronie – Gminie S. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do Starosty [...], któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Gmina S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. oraz uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Gmina zarzuciła Wojewodzie [...], że pomimo, iż w dniu wydania decyzji ([...] sierpnia 2009 r.) Gmina nadal była stroną postępowania, jako właściciel wpisany do księgi wieczystej, to uniemożliwiono jej wzięcie udziału w postępowaniu dowodowym, nie skierowano do niej wydanej decyzji i pozbawiono ją złożenia odwołania, co rażąco narusza art. 109 k.p.a. Ponadto, Gmina utrzymała swoje zarzuty wnoszone do organu pierwszej instancji, dotyczące nieprawidłowości związanych z decyzją Wojewody [...] polegające na rażącym naruszeniu prawa, poprzez niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. oraz naruszenie art. 10, art. 28, art. 77, art. 79 i art. 109 k.p.a., co – w ocenie skarżącej – powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 156 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] września 2014 r., nr [...]. Minister wskazał, że z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że zarzuty skarżącej sprowadzają się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej i są związane z niezapewnieniem Gminie S. przez Wojewodę [...] uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. Wskazana wadliwość postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynika z nieuwzględnienia sytuacji, że Gmina S. posiadała na dzień wydania decyzji Wojewody [...] przymiot strony postępowania, gdyż była wówczas wpisana do księgi wieczystej, jako właściciel. W ocenie Ministra, wskazane uchybienie nie odnosi się zatem do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, ale do kwestii wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie powinien zatem znaleźć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższa przesłanka wznowieniowa dotyczy nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Organ na podstawie przesłanki wskazującej na wydanie decyzji bez udziału strony postępowania, nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2009 r., jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że organ I instancji nie kwestionował w wydanej przez siebie decyzji legitymacji prawnej Gminy S.. Wszelkie więc zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, związane z niezapewnieniem Gminie udziału w postępowaniu, nie znajdują uzasadnienia. Ponadto zaznaczył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wyjaśnione kwestie, na czym polegało rażące naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poszczególnych przepisów postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 79 k.p.a., odnoszącego się do obowiązku zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Ponadto w kontekście zarzutu skarżącej, jakoby całkowicie niezrozumiałym i niezasadnym było powoływanie się przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzeczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia [..] czerwca 2010 r. o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych, organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda [...] powołał się na powyższy wyrok, ale w innej decyzji, tj. w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]grudnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina S., reprezentowana przez adw. W. K.. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy S. stwierdził, że sporna nieruchomość na podstawie decyzji komunalizacyjnej stanowiła własność Gminy. Okoliczność powyższa znana była z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była przez Sąd Rejonowy w S., Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta Nr [...]. Pełnomocnik podniósł, że Gmina została powiadomiona o wszczęciu postępowania (zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.), doręczone jej zostało także postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 r. o zawieszeniu postępowania, natomiast nie została zawiadomiona o podjęciu postępowania i o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków oraz nie doręczono jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Tymczasem Gmina S. nie została wykreślona jako właściciel z KW Nr [...]. Zatem na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Gmina S. nadal była stroną postępowania, gdyż jako właściciel wpisana była do księgi wieczystej. Powoływanie się przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu decyzji na orzeczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych jest całkowicie niezrozumiałe i nieuzasadnione, bowiem zapadło ono po wydaniu ww. decyzji, a nawet po zbyciu przez spadkobierców odzyskanej nieruchomości objętej wadliwym postępowaniem administracyjnym. Status prawny Gminy S. w momencie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r potwierdził także organ I instancji w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że przymiot strony Gmina utraciła (dopiero) po wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2010 r. Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z pismem Sądu Rejonowego w S. z dnia 5 grudnia 2013 r., z którego wynika, że Gmina nadal figuruje jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...], w księdze wieczystej nr [...], co skutkuje domniemaniem, że prawo własności Gminy jest wpisane zgodnie z prawem. Powyższe stwierdzenie czyni nieskutecznym ustalenie, że na skutek orzeczenia z dnia [...] czerwca 2010 r. Gmina utraciła przymiot strony, co pominięto w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Ponadto w ocenie skarżącej, zgodnie z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., organ prowadzący postępowanie winien umożliwić Gminie odniesienie się do ujawnienia prawa własności przez rodzinę T. przez założenie nowej księgi dla tej samej nieruchomości, zamiast dokonywać wpisu prawa własności w istniejącej księdze wieczystej i wykreślać Gminę z tej księgi wieczystej. Pogwałcenie ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma charakter rażącego naruszenia prawa. W skardze podniesiono również, że niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości jest ustalenie, że działka ewidencyjna nr [...] powstała z dawnych parcel katastralnych pb nr [...] i części pgr [...] objętych KW Nr [...], bowiem powyższa działka ewidencyjna powstała z działki ewidencyjnej nr [...] objętej KW [...], w wyniku podziału z dnia [...] sierpnia 1999 r. na działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Pominięcie tych istotnych okoliczności, stanowiących rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 10, art. 28 oraz art. 77 i art. 79 k.p.a. – skutkowało uniemożliwieniem udziału Gminy S. w postępowaniu dowodowym, a w konsekwencji niedoręczenie stronie decyzji – co rażąco narusza art. 109 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – określonym w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Stosownie bowiem do art. 16 § 1 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kodeksie i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Wyznaczone przepisami kodeksu odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania (szer. zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 83 i n.). W postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo – wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych – z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przy czym ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ nie jest co do zasady uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Wadliwość decyzji musi być zatem oczywista. Ponadto, co do zasady, nie stanowią rażącego naruszenia prawa zarzuty formułowane wobec przebiegu postępowania. Wada skutkująca możliwością stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji. Wady, które dotyczą postępowania, prowadzące do pozbawienia strony udziału w postępowaniu, mogą być eliminowane w trybie wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można bowiem powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Są to bowiem dwa odrębne tryby nadzwyczajne prowadzenia postępowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/2005 (opubl. Lex Polonica nr 418796), żadna z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej - art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 188/06). System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności – co oznacza, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (wyrok dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87 - opubl. Lex Polonica nr 297562, ONSA 1988/1, poz. 45, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 421/12). Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie w procedurze administracyjnej dotyczącej wydania decyzji z dnia 31 sierpnia 2009 r. – jak stwierdził pełnomocnik Gminy – właścicielki nieruchomości, tj. Gminy S.. Jak zasadnie podniósł Minister w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, pominięcie strony w postępowaniu przejawiające się w niezapewnieniu jej udziału w czynnościach postępowania, niedoręczeniu jej pism, czy decyzji wydanych w sprawie – nie jest kwalifikowane jako wada decyzji, lecz wada postępowania administracyjnego, która może być weryfikowana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być konwalidowane poprzez skorzystanie przez nią z możliwości wznowienia postępowania, z czego Gmina S. skorzystała. Przedmiotowy wniosek Gminy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. stanowi jednak przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja, wobec której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie była dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, jest prawidłowe. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.