I SA/Wa 2866/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej jako "Skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za 75 % części nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. hip. [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskami: Z. S. z [...] lipca 2008 r. oraz J. K., J. K. i H. Z. z [...] sierpnia 2008 r. i dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 27 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., [...], Prezydent ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł, tj. za 25 % części opisanej powyżej nieruchomości [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za 75 % części nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. hip. [...], do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłych W. O., B. B., J. H., J. H., S. H. oraz E. H. – przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w W. Wobec braku dokumentów wskazujących na następstwo prawne po ww. osobach, Prezydent zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu przedłożenia do akt sprawy stosownych postanowień spadkowych lub aktów poświadczenia dziedziczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta złożył Skarżący. Postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Wojewoda wskazał przede wszystkim na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz wyjaśnił, że niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie kręgu następców prawnych po dawnych współwłaścicielach nieruchomości [...]. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych osób, którym przysługiwały udziały w nieruchomości dekretowej, nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie i zakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dlatego też, zdaniem Wojewody, dalsze prowadzenie niniejszego postępowania będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania, a więc po ustaleniu następstwa prawnego po zmarłych W. O., B. B., J. H., J. H., S. H. oraz E. H. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Wojewody wniósł Skarżący, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, t.j.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta zawieszające postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy nie zachodzą przewidziane art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta zawieszające postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy Prezydent nie wystąpił do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora masy spadkowej dla spadku nieobjętego przez zmarłych; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta zawieszające postępowanie administracyjne, w sytuacji prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sposób naruszający art. 8 § 1 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że przepis ten uzależnia wypłatę odszkodowania od zaspokojenia wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o obligatoryjnej podstawie zawieszenia postępowania z powodu takiego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. W zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazano, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. A contrario, nie powinien w takiej sytuacji również podjąć zawieszonego postępowania. Zawieszone postępowanie dotyczy rozpoznania wniosków: Z. S. z [...] lipca 2008 r. oraz J. K., J. K. i H. Z. z [...] sierpnia 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. [...]. Stanowiący podstawę prawną przyznania odszkodowania art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.") – mówi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Jak wynika z powyższego przepisu stronami tego postępowania są właściciel przedmiotowego gruntu lub ich następcy prawni. Niewątpliwie zatem tylko z udziałem tych podmiotów może być prawidłowo prowadzone postępowanie odszkodowawcze. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Natomiast przepisy o współwłasności należy stosować w drodze analogii do wspólności innych praw niż prawo własności (tak w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1967 r. sygn. akt III CZP 45/67, OSNCP 1968/1/3, LEX nr 611 - por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz 3. Wspólność mienia, komentarz do art. 195, Zakamycze 2001). Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 u.g.n. muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1421/16). Dopóki więc sytuacja prawna wszystkich spadkobierców W. O., B. B., J. H., J. H., S. H. oraz E. H. z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 k.c.), jest taka sama, dopóty nie można kwestii ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania i ewentualnie ustalenia wysokości odszkodowania rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Z powyższych względów, nie ma znaczenia podnoszona przez Skarżącego kwestia uprzedniego wydania przez Prezydenta – abstrahując od prawidłowości takiego rozstrzygnięcia, co nie jest w ogóle przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie – decyzji z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie za 25 % nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. hip. [...]. Rację należy przyznać Skarżącemu co do tego, że świadczenie pieniężne (w tym przypadku odszkodowanie) ma charakter podzielny, jednak to stanowisko nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Należy bowiem odróżnić dwie kwestie: branie udziału w postępowaniu oraz złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Z kolei, następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmierci byłego właściciela powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, o ile spadkobiercy są znani). Dlatego wykazanie spadkobrania po byłych współwłaścicielach lub następcach prawnych jest zagadnieniem prejudycjalnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie wydane w sprawie. Prezydent postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za 75 % części nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. hip. [...], do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłych W. O., B. B., J. H., J. H., S. H. oraz E. H. – przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w W. Prezydent wskazał także na konieczność przedłożenia do akt sprawy postanowień sądu stwierdzających nabycie spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. osobach. Prawidłowo więc organ I instancji zastosował art. 100 § 1 k.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku. Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 k.c.). Jak wskazuje sam Skarżący spadkobiercy ci są nieznani, co wymusza podjęcie dodatkowych, czasochłonnych czynności celem ustalenia danych spadkobierców. Dlatego też, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi zawiadomienie następców prawnych o toczącym się postępowaniu i zapewnienie im udziału w sprawie w charakterze strony. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi co do tego, że Prezydent nie uzyskał pewnej informacji dotyczącej daty zgonu B. B., która urodziła się w 1887 r. Okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sytuacji, gdy pozostałe osoby wskazane z postanowieniu organu I instancji nie żyją, czego nie kwestionuje nawet Skarżący. W świetle powyższych okoliczności chybione są zatem zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że w sprawie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji co do istoty. Organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył, zdaniem Sądu, wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie widzi również uzasadnionych podstaw do podzielenia poglądu Skarżącego o rzekomej stronniczości Prezydenta. W odniesieniu z kolei do zarzutu dotyczącego braku wystąpienia do sądu o ustanowienia kuratora masy spadkowej dla spadku nieobjętego wskazać należy, że zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Ustanowienie przez sąd kuratora możliwe jest zatem w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Spadek uważa się z kolei za nieobjęty, jeżeli spadkobiercy, a przynajmniej jeden z nich, nie objęli faktycznie spadku w przechowanie, zarząd lub użytkowanie, jeżeli żaden ze spadkobierców nie sprawuje nad nim faktycznej pieczy (por. wyroki Sądu Najwyższego z 16 marca 1952 r., C 1006/52, OSN 1953, Nr 3, poz. 75 oraz z 5 kwietnia 1956 r., III CR 566/56, OSN 1956, Nr 4, poz. 115). Kuratora spadku ustanawia się w razie potrzeby, tj. wtedy, gdy jest konieczne zabezpieczenie interesów spadkobierców i interesu ogólnego wyrażającego się w konieczności zapobiegania niszczeniu istniejących dóbr (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z 8 maja 2015 r., sygn. akt III CZP 16/15, LEX nr 1749596). Trudno uznać w realiach niniejszej sprawy, że mamy do czynienia z sytuacją, w której przedmiotowej nieruchomości [...] groziło jakiekolwiek ryzyko zniszczenia lub uszczuplenia jej substratu, co uzasadniałoby konieczność zastosowania instytucji kuratora spadku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął zatem na stanowisku, że przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu ustalenie kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania, a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych właśnie w art. 30 § 5 k.p.a. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony, w ocenie Sądu nie narusza powyższego przepisu prawa. Całkowicie niezasadne jest również powoływanie się przez Skarżącego na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 26/14), którym to wyrokiem Trybunał orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 konstytucji, gdyż również sytuacja tam określona nie ma odniesienia do niniejszej sprawy. Według stanowiska zawartego w powyższym wyroku Trybunału, przepis ten nakłada na wnioskodawcę obowiązek uzyskania zgody na zwrot nieruchomości od pozostałych uprawnionych (byłych współwłaścicieli bądź ich spadkobierców) i taka regulacja stanowi nadmierne ograniczenie praw byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców), niesprawiedliwie różnicując ponadto prawa osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości w porównaniu z uprawnionymi będącymi wyłącznymi właścicielami (jedynymi spadkobiercami). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. nie występuje jednak taka sytuacja, że brak zgody jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości [...] (lub ich następców prawnych) powoduje automatyczne wydanie decyzji odmownej, jak to miało miejsce podczas postępowań prowadzonych w związku ze złożonym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zatem sytuacja prawna podmiotów występujących z roszczeniami na podstawie przepisów art. 136 i 215 u.g.n. nie jest tożsama. Tym samym Sąd uznał podniesione w tym zakresie argumenty skargi za niezasadne. Podsumowując Sąd uznał, że ustalenie następstwa prawnego po zmarłych W. O., B. B., J. H., J. H., S. H. oraz E. H. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały Prezydenta do zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.