I SA/Wa 2870/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania I.G. i E.S. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] ([...]) odmawiającą zmiany pkt 7 decyzji własnej z dnia [...] ([...]) wydanej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W punkcie 7 ww. decyzji stwierdzono, że z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt [...] decyzji. Termin zawarcia umowy zostanie wyznaczony po przedłożeniu przez osoby wymienione w pkt [...] decyzji protokołu zdawczo - odbiorczego budynku znajdującego się na gruncie od Z-du Gospodarowania Nieruchomościami Nr [...] w Dzielnicy [...], z ewentualnym rozliczeniem nakładów na remont zabudowań wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jej zarządem i administracją oraz z tytułu nadbudowy/adaptacji ostatniej kondygnacji ww. budynku. Niestawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Kolegium wskazało, że remont i nadbudowę budynku wykonał w [...] Zarząd Remontów [...]. W operacie szacunkowym wartość rynkową nakładów określono na [...] zł. I.G. i E.S., a następnie A.B., K.H., W.H., J.P. i E. M. wnieśli o zmianę – m.in. w oparciu o art. 155 k.p.a. - pkt 7 decyzji, poprzez usunięcie sformułowania: "z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na remont zabudowań wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jej zarządem i administracją oraz z tytułu dokonanej nadbudowy/adaptacji ostatniej kondygnacji położonej w budynku położonym przy ul.[...]". Kolegium - powołując się na art. 155 kpa - stwierdziło, że zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie mogą podlegać ocenie w trybie art. 155 k.p.a. i mogły być rozpoznane w zwykłym trybie poprzez złożenie odwołania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. P. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, że wydając decyzję z dnia [...] organ działał ze względu na interes społeczny nadrzędny nad uzasadnionym interesem strony, gdy w istocie ów interes społeczny nie miał prymatu nad słusznym interesem skarżącej, tj. interesem do ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego, a brak zmiany pkt [...] ww. decyzji powodował jej wykonanie iluzorycznym. Skarżąca zarzuciła również brak oceny przepisów, w szczególności art. 7 ust. 1, 2, 3 cyt. dekretu i zawężenie oceny jedynie do przesłanek z art. 155 k.p.a. podczas gdy obowiązek dokonania szerszej oceny wynika z przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie skontrolował decyzji organu I instancji pod względem ważenia interesów występujących w tej sprawie, w tym nadrzędności interesu społecznego - odzyskania nakładów na nieruchomość przed ustanowieniem użytkowania wieczystego - nad słusznym interesem strony do uzyskania przysługującego jej prawa ustanowienia użytkowania wieczystego. Skarżąca podkreśliła, że wykonanie decyzji jest iluzoryczne z uwagi na nałożony obowiązek, stanowiący warunek zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste, a wartość nakładów jest znaczna. Nadto, konieczność wykonania części prac i wartość nakładów poczyniono w trybie art. 226 § 2 kc. Dodała, że dekret nie zawiera regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłych użytkowników wieczystych związanych ze zwrotem nakładów poczynionych na nieruchomość i powołała się na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko. Organ nie miał zatem prawa nakładać obowiązku uprzedniego rozliczenia nakładów, jako warunku zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Sformułowany w art. 134 § 1 ppsa brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd obciąża zatem powinność wykazania, iż przeprowadził pełną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Poddaną badaniu Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] odmawiającą zmiany - w trybie art. 155 k.p.a. - punktu [...] decyzji własnej z dnia [...] ustanawiającej m.in. prawo użytkowania wieczystego. W świetle powołanych na wstępie kryteriów, decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 155 k.p.a. – na podstawie którego strona domagała się uchylenia opisanego zapisu w decyzji z dnia [...] - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania toczącego się na podstawie przytoczonego przepisu jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym pierwotnie, niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Konstrukcja przywołanej regulacji prawnej wskazuje zatem - zdaniem Sądu - że zmiana decyzji w tym trybie może nastąpić jedynie odnośnie rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną adresata decyzji ostatecznej, a więc w zakresie nabycia prawa (obciążenia obowiązkiem), w ramach przepisów materialnego prawa administracyjnego. W powyższym kontekście zaznaczyć trzeba, że ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przebiega w dwóch fazach. W pierwszej fazie, stanowiącej etap postępowania administracyjnego, organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wniesiony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela, bądź jego następcę prawnego da się pogodzić z przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku ich spełnienia organ administracyjny wydaje decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz oznaczonych podmiotów i ustala czynsz symboliczny. Na tym kończy się rola organu administracyjnego. Następny etap prowadzony jest natomiast na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończy się zawarciem umowy użytkowania wieczystego - w formie aktu notarialnego - pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji. Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego – odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu, nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 5.03.2007 r., sygn. I OSK 580/06 LEX nr 337477 oraz z 5.08.2010 r. I OSK 1364/09 LEX nr 744982). Postanowienia organu w opisanym zakresie (pkt. [...] decyzji ) nie mogą zatem skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji - skoro nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania - należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt I SA/Wa 369/13 publ. w centralnej bazie orzeczeń NSA). Wiążące ustalenia odnośnie rozliczenia poniesionych nakładów mogą być ustalone – jak już zaznaczono wyżej - tylko w ramach negocjowania warunków umowy dekretowej, bądź w sprawie o rozliczenie nakładów przez sądem powszechnym. Z podanych przyczyn nie mógł zostać uchylony - w trybie art. 155 k.p.a. - punkcie [...] decyzji z dnia [...], w którym Prezydent [...] poinformował strony m.in., że " ...termin zawarcia umowy zostanie wyznaczony po przedłożeniu przez osoby wymienione w pkt [...] decyzji protokołu zdawczo - odbiorczego budynku znajdującego się na gruncie od Z-du Gospodarowania Nieruchomościami Nr [...] w Dzielnicy [...], z ewentualnym rozliczeniem nakładów na remont zabudowań wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jej zarządem i administracją oraz z tytułu nadbudowy/adaptacji ostatniej kondygnacji ww. budynku. Niestawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej". W decyzji z dnia [...] rozstrzygnięcie zostało zawarte po słowie orzekam, natomiast po zwrocie " oraz stwierdzam, że" jest wyłącznie informacją dla adresata decyzji. W świetle przedstawionego stanowiska uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazując prawidłowej argumentacji, jaka stanowiła podstawę rozstrzygnięcia wprawdzie narusza art. 107 § 3 k.p.a., niemniej okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.