I SA/Wa 2886/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B., H. B., A B. i E. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2021 r. Decyzją tą uchylono decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...],[...] z obrębu [...] położoną w [...] o pow. [...] m2, wydzieloną pod poszerzenie drogi gminnej ulicy [...] oraz [...] w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właścicieli. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Ostateczną decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r, znak [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW [...] i KW [...] –działka nr [...]. W wyniku podziału powstały m. inn. działki nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej ulicy [...] oraz działka [...] o pow. [...] ha przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej gminnej ulicy [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy u 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2020, poz. 1990), dalej "ugn". Wnioskiem z 2 maja 2017 r. pełnomocnik właścicielek W. C. i J. C. złożył wniosek o wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne mocą ww. decyzji podziałowej. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za obie działki na rzecz W. C. i J. C.. Odwołanie złożyło Miasto [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2020 r., sygn.. akt I SA/WA stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na fakt, że w toku postępowania przed organem II instancji zmarła J. C. ([...] czerwca 2020 r.). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji nakazując ustalenie następców prawnych J. C. i zapewnienie im czynnego udział w sprawie, a następnie wydania z ich udziałem decyzji merytorycznej. Organ uznał jednocześnie, że z uwagi na śmierć strony decyzja o odszkodowaniu stała się niewykonalna. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Z. B., H. B., A. B., E. B., dalej "skarżący". Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. uchylenie decyzji w sytuacji w sytuacji w której decyzja Starosty [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2. art. 30 § 4 kpa poprzez brak wezwania następców prawnym zmarłej strony; 3. art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie następcom prawnym czynnego udziału w postępowaniu; 4. art. 138 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe uchylenie decyzji podczas gdy w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o odszkodowaniu na rzecz następców prawnych zmarłej strony. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa, a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji wadliwie uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie mu ustalenie następców prawnych zmarłej strony. Strona zmarła nie w czasie trwania postępowania administracyjnego przed organem I instancji, który wydał decyzję merytoryczną [...] kwietnia 2020 r. ale w czasie trwania postępowania przed organem II instancji, bo [...] czerwca 2020 r. Oznacza to, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się jeszcze z jej udziałem a późniejsza śmierć strony postępowania nie czyniła niewykonalnej decyzji organu I instancji. Co do zasady uprawnienia z decyzji odszkodowawczej przechodzą jako prawa dziedziczne na następców prawnych. Twierdzenie w tym wypadku, że decyzja organu I instancji stała się niewykonalna jest wadliwe gdyż w dacie jej wydania strona uprawniona do odszkodowania jeszcze żyła. W takim wypadku obowiązkiem organu II instancji, której nieważność decyzji stwierdził WSA w ww. wyroku, było ustalenie następców prawnych zmarłej strony. Zgodnie z art. 97 § 1 kpa organ winien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony o ile wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie było możliwe. Mają zatem rację skarżący wywodząc, że nie było podstaw do uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] a oni jako następcy prawni dawnej współwłaścicielki zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu, Nie zostali wezwani do postępowania administracyjnego, co stanowi o naruszeniu przez organ II instancji art. 30 § 4 kpa i 10 kpa. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2020 r. spadkobiercami J. H. C. są skarżący. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji będzie zatem prowadził postępowanie z ich udziałem (i pełnomocnika) i rozpozna odwołanie od decyzji organu I instancji będąc związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, orzekł jak w wyroku.