I SA/Wa 289/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....] po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] odmawiającej zmiany w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. O. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m² oraz zobowiązującego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m² , położona w gminie W., obręb [...], decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie drogi [...], odcinek węzeł [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. O. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. J. O. wniósł o zmianę w trybie art. 155 Kpa w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 żądając powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 3013 r. nr: [...] odmówił zmiany w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. nr: [...]. Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył J. O., domagając się odszkodowania za bezprawne jego zdaniem przekwalifikowanie działek przemysłowo-usługowych na rolne, w kwocie [...] zł. Wskazana kwota powinna zdaniem J. O. zostać także powiększona o koszty poniesione na prawników oraz odsetki, co daje łączną kwotę [...] zł. Po zbadaniu akt sprawy w celu rozpoznania odwołania organ podniósł, że zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Z wykładni przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że zgoda stron, o której mowa w art. 155 Kpa, udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Natomiast z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] pismem z dnia 27 lutego 2013 r., nr: [...], wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, będącego oprócz J. O. stroną tego postępowania, z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewody [...], Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w piśmie z dnia 6 marca 2013 r. nr [...], poinformował, iż nie wyraża zgody na zmianę w trybie art. 155 Kpa, decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sposób wnioskowany przez J. O. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek warunkująca możliwość zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji administracyjnej (jedna z jej stron nie wyraziła zgody na zmianę przedmiotowej decyzji w powyższym trybie) organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Jednocześnie organ odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że zawarta w art. 155 Kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie wynikającej z art. 7 Kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to zdaniem organu, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., III SA 1195/01, publ. CBOSA) Natomiast indywidualny wyraz niezadowolenia podmiotu z rozstrzygnięcia administracyjnego, w wyniku którego zobowiązany jest on do wykonania określonego obowiązku nie jest równoważny z interesem społecznym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2005r., sygn. akt: I SA/Wa 442/2004 (publ. LEX nr 217369) interes społeczny nie może oznaczać interesu partykularnego strony postępowania. W orzecznictwie akcentuje się również, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 Kpa, nie może być wyłącznie subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę, ani tym, bardziej nie może się ono sprowadzać do naruszenia przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., I SA/Wa 442/2004, publ. LEX nr 202367). Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. O. podnosząc, że decyzję o odmowie wypłaty 5% dodatku uważa za niesłuszną, bo użyte w art. 18 ust 1e określenia "odpowiednio wyda", "lub", "albo" są niejasne, nieczytelne i uznał, że spełnia warunki w/w artykułu jeżeli nie będzie w żaden sposób fizyczny lub pisemny uniemożliwiał dostępu do działek nr [...] i [...] czego zresztą nie czynił. Zdaniem skarżącego niedokładne i błędne prawo jest bezprawiem. Zdaniem skarżącego w całym art. 18 nie mam mowy o pisemnym wydawaniu działek i jest to jego zdaniem wymysł urzędników działających na jego szkodę. Urzędnik w filii w B. zapewnił skarżącego, że może wysłać pismo o wydaniu działek, bo decyzja nie stała się jeszcze ostateczna. Decyzja stała się ostateczna [...] maja 2011 r. Wynika z tego zdaniem skarżącego, że jego pismo o wydaniu działek z dnia 15 marca 2011 r. zmieściło się w terminie. W początkowej fazie jego roszczeń urzędy i sądy odrzuciły żądania wypłaty 5% dodatku powołując się wtedy na art. 18 ust. 1e a obecnie powołują się na artykuły nawet z 1960 r. Uważa to za niepotrzebne kompilowanie sprawy i naciąganie go na zbyteczne koszty. Strata skarżącego to: [...] zł x 5% = [...] złotych (słownie: [...]). Następny zarzut skarżącego dotyczy zmiany statusu działki [...] z "P-U" na "R", bowiem działka ta w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. z dnia [...] lipca 2006 r. jest ujęta jako "P-U" (przemysłowo-użytkowa). Rzeczoznawca majątkowy wynajęty przez GDDKiA w operacie szacunkowym z dnia 5 maja 2010 r. zdaniem skarżącego skłamał, zaliczając działkę [...] do "R" (rolnicza) powołując się bezczelnie na w/w MPZP Gminy W. przez co zdaniem skarżącego zaniżył jej wartość, a przedstawiciel GDDKiA nie posiadał u notariusza w/w operatu szacunkowego do wglądu. Skarżący określa stratę wartości działki [...] na kwotę [...] złotych (słownie: [...]). Zdaniem skarżącego z tych dwóch spraw został poszkodowany na sumę [...] złotych (słownie [...]). Doliczając do w/w kwoty koszty prawnicze, opłaty i odsetki poniesione przez skarżącego, żądał on wpłaty [...] złotych ([...]) na konto [...] w [...] do 15 lutego 2014 r. Nie wpłacenie mu tej kwoty będzie uważał za administracyjną kradzież, prawniczy przekręt zalegalizowany przez sądy. Sąd powinien stanąć po stronie obywatela i chronić go przed nadużyciami zaniedbaniami władzy! Skarżący nadal uważa, że odpowiednio wydał nieruchomości, a na kłamstwo rzeczoznawcy majątkowego nie może się zgodzić. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał moje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 12169 z późn. zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej w dalszej części p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w oparciu o powyższe kryteria sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest dokonanie zmiany w trybie art. 155 Kpa w treści ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. O. w wysokości [...] zł z tytułu przyjęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie W. oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni [...] m² oraz działka nr [...] o powierzchni [...]m² oraz zobowiązującej do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że powyższa decyzja jest taką na mocy której strona nabywa prawa, dlatego też w celu jej zmiany stosuje się przepis art. 155 Kpa. Nabycie praw użyte w art. 155 Kpa należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtujące sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, Lex nr 794688). Zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna , na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał , jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. Akt II OSK 1465/05, Lex nr 337475 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, LEX nr 553594). Powyższy pogląd, stabilny w orzecznictwie administracyjnym, jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy przy tym zaznaczyć, że wymóg zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Ponadto zgoda ta nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 266/09, Lex nr 553442). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że po złożeniu przez skarżącego w dniu 13 lutego 2013 r. wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia 1 lutego 2011 r. organ ten słusznie zwrócił się pismem z dnia 27 lutego 2013 r. do Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad będącego oprócz skarżącego J. O. stroną postępowania z prośbą o zajęcia pisemnego stanowiska poprzez wyrażenie (lub nie) zgody na wnioskowaną zmianę. W odpowiedzi na pismo Wojewody [...] Dyrektor Oddziału GDDKiA pismem z dnia 6 marca 2013 r. poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę w powyższym trybie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sposób wnioskowany przez skarżącego. W tej sytuacji prawidłowo zdaniem sądu organy obu instancji przyjęły, że objęta wnioskiem skarżącego zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa jest niedopuszczalna. Należy przy tym podnieść, że skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień i we właściwym terminie nie kwestionował decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w trybie odwoławczym i została ona skonsumowana. Mając na uwadze powyższe Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.