I SA/Wa 2896/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] znak: [....] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Prezydent Miasta [...] podnosząc, iż w Zarząd Dróg i Transportu w [...] w piśmie z dnia [...] znak: [...] wyraźnie określił jakie dokładnie czynności władcze były wykonywane na terenie ul. [...] i [...], która jako droga publiczna była objęta całorocznym utrzymaniem, co oznacza że prace wykonywane w celu utrzymania jej w dobrym stanie technicznym, pozwalającym na jak najlepsze z niej korzystanie, są cykliczne i trwają co najmniej od momentu ich zaliczenia do kategorii dróg publicznych. Dodatkowo Prezydent Miasta [...] podniósł, iż pominięto kwestię urządzenia na tych działkach utwardzonych dróg. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 roku nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 roku spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 roku prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 roku. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31.12.1998 r. współwłasność Pana J. G., Pani S. G. i Pani E. G., co oznacza, iż ww. dacie działka ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy fakt potwierdzają wpisy w księgach wieczystych nr [...], nr [...] i nr [...]. Podkreślono, iż jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Z mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego H. Z. w dniu [...] w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjno- kartograficznym za numerem ewidencyjnym [...] w dniu [...], wynika jednoznacznie, iż działka nr [...] znajdowała się w granicach ul. [...] a działka nr [...] w granicach [...] na dzień 31 grudnia 1998r. Zatem fakt zajęcia ww. działek nr [...] i [...] w dniu 31.12.1998r. pod drogę publiczną organ uznał za udowodniony. Niemniej jednak sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę nie oznacza, że możliwe jest potwierdzenie nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Niezbędne jest bowiem zaistnienie drugiej przesłanki - władztwa publicznego. Przy czym podkreślenia wymaga, że przesłanki te są rozłączne, co oznacza, że spełnienie jednej nie prowadzi automatycznie do spełnienia drugiej. Na gruncie niniejszej sprawy kwestia władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością nie została w ocenie organu udowodniona. Brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby wykonywanie czynności zarządczych wskazanych w oświadczeniu Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...] znak: [....] (dokonywanie remontów i bieżących napraw nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych, prac porządkowych). Podkreślono, iż mimo wezwania przez [...] Urząd Wojewódzki pismem znak [...] Zarządu Dróg i Transportu w [...] do przedstawienia dowodów potwierdzających władztwo nad działkami objętymi wnioskiem Zarząd Dróg i Transportu w [...], oprócz ww. oświadczenia z dnia [...] nie przedstawił żadnych innych dowodów wskazujących na władztwo publiczno prawne wnioskodawcy nad działkami nr [...] i [...] na dzień 31 grudnia 1998r. Dlatego też uznano, iż wnioskodawca nie udowodnił w wystarczającym stopniu wykonywania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości władztwa publicznoprawnego. Wskazano przy tym, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, a jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Niemniej nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Gmina [...]. W skardze podniesiono, że wbrew stanowisku organów I i II instancji, przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Powyższy fakt potwierdza pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...] znak: [...], z którego wynika, iż "w dniu 31.12.1998 r., w/w ulice jako drogi publiczne zostały objęte stałym, całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających. Ponadto, jak wynika z mapy sytuacyjnej z projektem podziału dla celów prawnych, zaewidencjonowanej w dniu [...], nr ewid. [...], (znajdującej się w aktach spawy), na przedmiotowych działkach zlokalizowana była jezdnia asfaltowa oraz chodnik betonowy. Fakt położenia na przedmiotowych działkach nawierzchni asfaltowej oraz chodnika betonowego świadczy bezpośrednio i jednoznacznie, iż na przedmiotowej działce było sprawowane władztwo publicznoprawne. Świadczą o tym również dokumenty w postaci informacji o wykonaniu zadań rzeczowo-finansowych z planu inwestycji w zakresie budowy dróg - Delegatura [...] oraz wykazy planów inwestycji z roku [...] i [...], z których wynika, iż budowa nawierzchni i odwodnienia [...] i ul. [...] była w pełni finansowana ze środków Miasta. Dodatkowo przedłożono wykaz wykonania nakładów na zadaniach inwestycyjnych w latach 1993-1995. Wynika z nich, iż w 1993 r., wykonana była budowa kanalizacji sanitarnej w rejonie [...]. Stosownie zaś do art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 08.03.1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., zaopatrzenie w wodę, kanalizację, należy do zadań własnych gminy. Wykonując to zadanie gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne na przedmiotowej części nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.03.2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 2059/09). Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z czynnościami polegającymi na odśnieżaniu oraz ogólnie rozumianemu uprzątaniu, Skarżący zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r., o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), należy to do obowiązków właściciela nieruchomości i nie może być utożsamiane z działaniami mającymi na celu utrzymanie dróg publicznych, tj. władaniem. Brak jest również jakichkolwiek przesłanek, które wskazywałyby, iż właściciel tej nieruchomości wyłączył tę część swojej nieruchomości z władania publicznoprawnego, np. przez ogrodzenie jej lub odpowiednie oznakowanie W związku z powyższym utożsamianie władania nieruchomością tylko z udowodnieniem porządkowania terenu, z zupełnym pominięciem innych faktów i dowodów potwierdzających sprawowanie władania przez podmiot publicznoprawny narusza art. 75 oraz art. 77 Kpa. Organ I, jak i II instancji, rozstrzygając w sprawie odniósł się jedynie do zeznań i oświadczeń właścicieli przedmiotowego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności na Skarb Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do tej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, władanie nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00, LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19 - 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia władztwa wykonywanego w stosunku do przedmiotowych działek. Organy uznały, że wnioskodawca Gmina Miasto [...] tego władztwa nie wykonywało. Za niewystarczający w tej kwestii organy uznały dowód w postaci pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...]. W ocenie Sądu stanowisko to nie zostało jednak poparte szerszym uzasadnieniem. W związku z tym należy w tym miejscu wskazać, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że na przedmiotowych działkach urządzona jest asfaltowa jezdnia oraz ułożony chodnik. Do tego podstawowego argumentu organ odwoławczy się nie odniósł. Przy czym na rozprawie przed Sądem uczestniczka postępowania potwierdziła, że asfalt został wylany na jej działce przed 1989 r. Potwierdzenie tej zasadniczej dla sprawy okoliczności niewątpliwie pozwoli inaczej ocenić pismo Zarządu Dróg i Transportu. Sprawa oceny wykonywanego nad nieruchomościami władztwa będzie zasadniczym zadaniem organów w toku ponownego rozpoznania. Dodatkowo należy ocenić materiał dowodowy złożony razem ze skargą, a który niewątpliwie jest dla rozstrzygnięcia sprawy istotny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.