I SA/Wa 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. U. prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego [...] W., ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] - stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 r., nr [...], nakazującej Zarządowi Gospodarowania Nieruchomościami w W. przywrócenie lokalu nr [...] w zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w W. do poprzedniego stanu - w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. (brak dokładniejszej daty), nr [...] kamienica przy ul. [...] została wpisana do rejestru zabytków pod poz. [...]. Lokal nr [...] w tej kamienicy przydzielony został J. i E. małżonkom L. oraz Z. P., która w wyniku zamiany lokali wyprowadziła się a nowym najemcą została E. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] zatwierdził pod względem konserwatorskim remont i przebudowę lokalu nr [...] zgodnie z dokumentacją projektową (k. 28 akt adm.), a decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] zezwolił na remont i przebudowę lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku (k.49 akt adm.). Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] udzielono pozwolenia na przeprowadzenie prac budowlanych w przedmiotowym lokalu, zgodnie z dokumentacją. Obie wymienione decyzje z dnia [...] lutego 1998 r. oraz z dnia [...] lutego 1998 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wobec stwierdzenia ich nieważności (k. 93 i k.118 akt adm.). Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] zobowiązał Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w W. do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez otynkowanie ściany korytarza dzielącej lokale [...] i [...] (od strony lokalu zajmowanego przez J. L.) w budynku przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Minister Kultury uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] i nakazał Zarządowi Gospodarowania Nieruchomościami w W. przywrócenie zabytku, tj. kamienicy przy ul. [...] w W., do poprzedniego stanu, poprzez zlikwidowanie w lokalu nr [...] dwóch ścianek działowych, wydzielających pomieszczenie łazienki, demontaż urządzeń sanitarnych wraz z odłączeniem ich od instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, odtworzenie sztukaterii oraz uzupełnienie podłóg w pokoju, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie rozpatrując wniosek Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...] sprostowanej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], tj. sprostowaniem polegającym na skreśleniu słów: " Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami" i wprowadzeniu słów " Zakład Gospodarowania Nieruchomościami". W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wynikające z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa, a zatem Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w. W. jako osoba prawna będąca podmiotem praw i obowiązków jest prawidłowo wskazanym adresatem decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr l.dz. [...]. Wykonalność tej decyzji, w ocenie organu, nie budzi wątpliwości, gdyż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do jej wykonania. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ustawowym terminie, złożyli Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. oraz aktualny najemca lokalu nr [...] D. P. W swoich wnioskach zarówno Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. jak i D. P. wskazali na niewykonalność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2005 r. wynikającej z faktu, iż realizacja nakazanych działań spowodowałaby likwidację odrębności lokalu nr [...], którego przedmiotowa decyzja dotyczy oraz lokalu nr [...], gdyż jedna ze ścian wydzielających łazienkę, przeznaczona do rozebrania jest ścianą rozdzielającą pomiędzy oboma lokalami. Wskutek zlikwidowania odrębności lokali doszłoby do naruszenia posiadania wynikającego z umów najmu, których przedmiotem są samodzielne lokale w określonym stanie technicznym i o określonej wielkości. Zdaniem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. sytuacja taka stanowiłaby naruszenie art. 342 kodeksu cywilnego na podstawie którego nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Zarzucono, że decyzja jest nieprecyzyjna i nie określa, o jaki stan poprzedni chodzi, według jakiego wzorca ma nastąpić odtworzenie podłóg i uzupełnienie sztukaterii. Ponadto Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. wskazał na niemożność zrealizowania nałożonego przedmiotową decyzją obowiązku we wskazanym terminie, ze względu na konieczność uzyskania odpowiednich pozwoleń organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów ochrony zabytków jak również doprowadzenie do takiego stanu prawnego i faktycznego, w którym wykonanie decyzji nie skutkowałoby naruszenia prawnie chronionej sfery podmiotów trzecich. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. zarzucił ponadto decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2005 r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu powyższych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż adresatem decyzji, o której mowa w art. 45 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest właściciel zabytku wpisanego do rejestru zabytków, przy którym wykonano bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art.36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ww. ustawy. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta W. i wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu W., gospodarowanie którym, w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów W., jest zadaniem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. Minister zwrócił również uwagę na fakt, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że zakład budżetowy zarządzający nieruchomością w imieniu gminy nie może być stroną postępowania, o ile brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniłby taką jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej do występowania w imieniu gminy w postępowaniu danego typu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.06.2006 r., I SA/Wa 534/06, LEX nr 219233, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.1993 r. I SA/1725/93, Palestra 1997, nr 1-2, s.230) Zdaniem organu, z przepisu art.45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w oparciu o który została wydana decyzja Ministra Kultury z dnia [...] września 2005r., nie wynika możliwość wskazania zakładu budżetowego jako adresata decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Zgodnie z wyżej wymienionym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2006 r. "rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednostki nie będącej stroną poprzez skierowanie decyzji nie do właściciela nieruchomości, lecz jej zarządcy, spełnia przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 §1 pkt 4 Kpa". Wprawdzie zgodnie z § 4 pkt 16 Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. zadania wykonywane przez Zakład obejmują także występowanie do właściwych organów i sądów we wszystkich sprawach objętych działaniem Zakładu, to w przedmiotowej sprawie adresatem decyzji powinno być Miasto W. reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej; - art. 9 kpa poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że decyzja Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Według skarżącej Zakład Gospodarowania Nieruchomościami jest stroną postępowania, osobą prawną oraz podmiotem praw i obowiązków. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 10 czerwca 2008 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, interes prawny Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wywodził z art.36 ust.5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ze stosunku zobowiązaniowego łączącego ten Zakład z Miastem W. a mianowicie zarządzania lokalami stanowiącymi jego zasób mieszkaniowy, a w tym napraw, konserwacji, remontów i wszelkich prac związanych z utrzymaniem, zabezpieczeniem i zagospodarowaniem lokali. Skoro Zakład Gospodarowania Nieruchomościami, może po myśli wymienionego przepisu - art.35 ust.5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wystąpić o pozwolenie na prace budowlane, to – według pełnomocnika skarżącego – może być także podmiotem odpowiedzialnym na podstawie art.45 ust.1 cytowanej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Podstawą prawną rozstrzygnięcia wskazaną przez organ nadzoru jest art.156 §1 pkt 4 kpa. Stosownie do wskazanego przepisu : " Organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] nakładająca na Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w W. obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez otynkowanie ściany korytarza dzielącej lokale [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. a jednocześnie nakazująca Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w [...] przywrócenie zabytkowej kamienicy do poprzedniego stanu. Zasadniczym zatem zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] mógł być zobowiązany do przywrócenia zabytkowej kamienicy do stanu poprzedniego. Bezspornie adresatem, nałożonego w kwestionowanej decyzji, obowiązku doprowadzenia kamienicy przy ul. [...] w W. do poprzedniego stanu wskazany został Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. Podmiot ten, co również jest w sprawie bezsporne, nie ma osobowości prawnej, jest jednostką organizacyjną, budżetową W. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami nie może wykazać się żadnym prawnorzeczowym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, nie sprawuje też trwałego zarządu. Skarżący wywodzi legitymację do bycia stroną postępowania zakończonego badaną decyzją przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami z art.36 ust.5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż podmiot ten łączy z Miastem W. " stosunek zobowiązaniowy", o którym stanowi powyższy przepis. Dalej skarżący wywodzi, ze skoro jest to podmiot uprawniony do wystąpienia o pozwolenie na przeprowadzenie prac budowlanych, to również i na przeprowadzenie prac celem przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Istotnie zgodnie z art.36 ust.5 wymienionej wyżej ustawy pozwolenie na przeprowadzenie prac budowlanych, niezbędnych do przywrócenia stanu poprzedniego lokalu wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jednakże przepis ten, zdaniem Sądu, nie może być podstawą, z której można wyprowadzać interes prawny Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. Podmiot ten nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości a pojęcie stosunku zobowiązaniowego należy w myśl wymienionego art.36 ust.5 przepisu odnieść do nieruchomości. Używając w art. 36 ust.5 ustawy pojęcia " stosunek zobowiązaniowy" ustawodawca, zdaniem Sądu, objął tym pojęciem wszelkie stosunki zobowiązaniowe w stosunku do nieruchomości, a tytułem przykładu wskazać można stosunek najmu. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy do przyjęcia, że adresatem kwestionowanej w sprawie decyzji jest jednostka budżetowa Miasta W., powiązana z tym Miastem różnymi stosunkami wewnętrznymi. Nie o takim stosunku zobowiązaniowym stanowi ustawodawca w art. 36 ust.5 ustawy. Nie trafne jest twierdzenie skarżącej, że z art.36 ust.5 ustawy wynika status Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami do bycia stroną postępowania i adresatem zaskarżonej decyzji a dodatkowo również i z tego powodu, że podstawą prawną badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji był art.45 ust.1 a nie art.36 ustawy cytowanej wyżej. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem art.45 w sposób samodzielny wskazuje w ust.4 podmiot odpowiedzialny. Zarzut skargi dotyczący wadliwej interpretacji pojęcia strony wywodzony z art.36 ust.5 ustawy Sąd uznał za chybiony. Samo zarządzanie nieruchomością w imieniu Miasta W. nie czyni Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami ani stroną postępowania ani adresatem decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie art.45 ust.1 ustawy. Analogiczne stanowisko zajął, w podobnym stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. (sygn. I Sa/Wa 534/06, publ. Lex 219233). Postępowanie zakończone decyzją ostateczną Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2005 r. prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) a podstawą prawną kończącej to postępowanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. był art. 45 ust.1 i 2 wskazanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem : " W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art.36 ust.1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję:1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przepis art.44 ust.4 stosuje się odpowiednio." Z kolei wymieniony przepis art.44 ust.4 ustawy wskazuje, że osobą zobowiązaną do wykonania czynności nakazanych decyzją, o której mowa w art.45 ust.1 ustawy, jest " osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji". Dokonując wykładni literalnej stwierdzić należy, że skoro ustawodawca użył pojęcia "osoba", to w znaczeniu prawnym może być to osoba fizyczna lub osoba prawna. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami osobowości prawnej nie posiada (Statut Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego W. pod nazwą " Zakład [...]" w jednostkę budżetową W. pod nazwą " Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W.", Dz.[...]). W przedmiotowej sprawie Zakład Gospodarowania Nieruchomościami nie był, jak twierdzi skarżący, adresatem decyzji zezwalającej na prowadzenie robót, nie był też adresatem decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającej na prowadzenie prac, a jedynie w imieniu zleceniodawcy E. P. wykonywał określone roboty budowlane (k..27, 28, 48 akt adm). Na tę okoliczność najemczyni E. P. sporządziła porozumienie nr [...] z dnia 7 stycznia 1998 r. w sprawie realizacji remontu lokalu mieszkalnego (k.26 akt adm.). Najemca E. P. nie mogła bez akceptacji właściciela nieruchomości przeprowadzić robót budowlanych, co wynika zarówno z umów najmu zawieranych z najemcami lokali w przedmiotowym budynku, jak również z przepisów kodeksu cywilnego (art. 666, 667). Prawidłowo zatem organ nadzoru przyjął, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art.45 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest właściciel nieruchomości i właściciel lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, a zatem Miasto W., które powinno być stroną postępowania i podmiotem zobowiązanym w myśl art.45 wymienionej wyżej ustawy. Słusznie Minister Kultury stwierdził, że rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednostki nie będącej stroną i skierowanie do tej jednostki decyzji spełnia przesłankę nieważności, o której mowa w art.156§1 pkt 4 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach zastępstwa z urzędu znajduje uzasadnienie w art.250 powołanej ustawy w zw. z §18 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm