I SA/Wa 2911/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. F., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania U. O. pomocy finansowej na wymianę dowodu osobistego, na opłatę faktury bilansującej za c.o. za 2012 r., energii elektrycznej, na dofinansowanie diety, środków czystości oraz na zakup bielizny osobistej. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 3 czerwca 2014 r. U. O. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na wymianę dowodu osobistego, na opłatę faktury bilansującej za c.o. za 2012 r., energii elektrycznej, na dofinansowanie diety, środków czystości oraz na zakup bielizny osobistej. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ pierwszej instancji wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2014 r. ustalono, że U. O. mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, to jest w maju 2014 r., stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Łączny dochód wnioskodawczyni w maju 2014 r. wyniósł [...] zł, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Z 2013 r., poz. 182 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), a wynoszące 542 zł. Organ wskazał, że wnioskodawczyni udokumentowała następujące wydatki w maju 2014 r.:[...] . Łączna kwota udokumentowanych wydatków w maju 2014 r. wyniosła [...] zł, zatem do dyspozycji wnioskodawczyni na zaspokojenie innych potrzeb pozostało [...] zł. Dalej Prezydent stwierdził, że w trakcie wywiadu środowiskowego U. O. w dalszym ciągu nie zwróciła się o wsparcie materialne do najbliższej rodziny (w pierwszej kolejności zobowiązanej do alimentacji), tj. do dwojga dorosłych dzieci przebywających i pracujących w Anglii, z którymi, jak twierdzi, nie utrzymuje żadnych kontaktów, a także do matki. Ponadto, w dalszym ciągu nie wykorzystuje własnych możliwości poprawy sytuacji materialnej poprzez wystąpienie o obniżkę czynszu, o czym była wielokrotnie przez organ pouczana. Wobec powyższego Prezydent skonstatował, że z uwagi na okoliczność, iż dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, należało rozważyć możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., tj. przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Powołując się na treść ww. przepisu organ pierwszej instancji uznał jednak, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na cele wskazane we wniosku. Jednocześnie podkreślił, że przyznanie tego rodzaju pomocy uzależnione jest także od możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. W 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą 802.230 zł, natomiast w bieżącym roku w budżecie przewidziano jedynie kwotę 503.230 zł. Organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłoszonych przez wnioskodawców potrzeb, nawet jeżeli są one uzasadnione trudną sytuacją życiową. Musi mieć na względzie konieczność zabezpieczenia w pierwszej kolejności potrzeb osób, które spełniają kryteria do przyznania pomocy. Od decyzji tej wniosła odwołanie U. O. zarzucając m.in., że zaskarżona decyzja "urąga literze prawa i zdrowemu rozumowi". Po rozpatrzeniu odwołania U. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stwierdzając, że Prezydent W. nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, a zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Następnie wskazał na przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, tj. wówczas gdy wnioskodawca z przyczyn rodzinnych, losowych znalazł się w trudnej sytuacji. Warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Skoro łączny dochód wnioskodawczyni w maju 2014 r. wyniósł [...] zł, tj. znacznie przekroczył kryterium dochodowe, to tym samym organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje więc sytuacja życiowa, w jakiej osoba się znalazła, która musi być wyrazista i odbiegająca od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy wskazał, że U. O. nie powołała się we wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb (wymianę dowodu osobistego, na opłatę faktury bilansującej za c.o. za 2012 r., energii elektrycznej, na dofinansowanie diety, środków czystości oraz na zakup bielizny osobistej). Takie potrzeby mogą być zaspokajane przez organ osobom, które spełniają kryterium dochodowe i to nie w każdym przypadku, ale tylko wówczas, gdy organ ustali, że nieprzyznanie pomocy zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy. Decyzje w takich sprawach wydawane są w ramach uznania administracyjnego, tj. od organu zależy czy przyzna pomoc i w jakiej wysokości. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wnioskodawca ma obowiązek współdziałania w celu znalezienia sposobu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, czego nie czyni wnioskodawczyni, a ponadto organ rozpoznający sprawę winien mieć na względzie środki, jakimi dysponuje, oraz potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. U. O. wniosła przywołaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej dochód nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona z urzędu pełnomocnikiem skarżącej adw. M. F. pismem z dnia 5 lutego 2015 r. uzupełniła skargę. W uzupełnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym nie istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej; 2. Naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie decyzji ostatecznej pod kątem jej zmiany, za którą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3. Naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego; 4. Naruszenie art. 41 oraz art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego specjalnego oraz że sytuacja skarżącej nie jest przypadkiem odosobnionym i nie wymaga szczególnego traktowania. Ponadto w piśmie uzupełniającym skargę wniesiono o przyznanie kosztów nieuiszczonej pomocy prawnej w kwocie 150% stawki minimalnej z uwagi na znaczny nakład prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 154 i art. 155 k.p.a. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie nie mogły dopuścić się naruszenia tych przepisów, bowiem przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Przepisy art. 154 i art. 155 normują szczególny tryb uchylania lub zmiany decyzji ostatecznych i nie są one stosowane wówczas, gdy strona wniesie skargę do sądu administracyjnego. Podstawę do ewentualnej zmiany lub uchylenia przez organ administracji decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej (zasiłku celowego) na wymianę dowodu osobistego, na opłatę faktury bilansującej za c.o. za 2012 r., energii elektrycznej, na dofinansowanie diety, środków czystości oraz na zakup bielizny osobistej Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2012 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Z kolei w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.". W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że U. O. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe, wynoszące 542 zł, bowiem dochód wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, to jest w maju 2014 r., stanowiło świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. W tej sytuacji, organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej także w oparciu o kryteria określone w art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się w sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i 77 k.p.a.). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym, odmówiły U. O. pomocy finansowej na wymianę dowodu osobistego, na opłatę faktury bilansującej za c.o. za 2012 r., energii elektrycznej, na dofinansowanie diety, środków czystości oraz na zakup bielizny osobistej. Konieczność wymiany dowodu osobistego z powodu upływu terminu jego ważności nie jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym. Kwestia regulowania opłat związanych z używaniem lokalu mieszkalnego (opłacenie energii elektrycznej, wody), zakupu środków czystości, leków – dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. W konsekwencji, organy obu instancji po zebraniu materiału dowodowego i jego ocenie w sposób zgodny z dyrektywami zawartymi w art. 7, 77 i 80 k.p.a. zasadnie uznały, że okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 41 u.p.s., mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Dodatkowo, odmowę powyższej pomocy organy prawidłowo uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej podkreślając, że Ośrodek w 2013 r. dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą [...] zł, natomiast w roku 2014 w budżecie przewidziano jedynie kwotę 503.230 zł. Takie ograniczenie budżetowe powoduje bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest pozbawiona opieki ze strony Ośrodka, bowiem pod jego opieką pozostaje od wielu lat. W opinii Sądu, należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże postawa skarżącej nie świadczy całkowicie o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wystąpiła do właściwego organu o obniżkę czynszu. Ponadto, skoro skarżąca odmawia podania adresu swojej matki - celem umożliwienia Ośrodkowi dokonania oceny sytuacji rodzinno-majątkowej i wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy ma ona możliwość udzielenia stosownego wsparcia skarżącej, to skarżąca musi liczyć się z konsekwencjami w postaci negatywnych rozstrzygnięć organu, który słusznie wskazał, że pomoc taką winne w pierwszej kolejności zapewnić osoby zobowiązane wobec skarżącej alimentacyjnie. Nie można również zapominać o unormowaniu zawartym w art. 2 ust. 1 u.p.s., wskazującym na to, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wsparcie z pomocy społecznej nie powinno być zatem udzielane osobom, które wprawdzie znajdują się w trudnych sytuacjach życiowych, ale są w stanie je pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak to było wyżej omówione, przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednakowoż Sąd zauważa, że uwzględniając żądania skarżącej przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Brak jest więc w przedmiotowej sprawie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w powyższym zakresie, a tym samym wydania decyzji pozytywnej w sprawie. Tak więc okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania pomocy finansowej na wnioskowane cele. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów nieuiszczonej pomocy prawnej w kwocie 150% stawki minimalnej z uwagi na znaczny nakład prac należy stwierdzić, ze Sąd nie podziela takiej oceny pracochłonności działań pełnomocnika ustanowionego z urzędu w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.