I SA/Wa 2917/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S., J. B., S. B., J. A. i D.S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez J.S., S.B., J.B., J. A., D. S. reprezentowanych przez pełnomocnika adw. M.Z. jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu wniosku D.S., występującej w imieniu własnym oraz J.S. i J. A., a także J.B., występującego w imieniu własnym oraz w imieniu S.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], w części dot. działki nr [...] obręb [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w obrębie miasta [...], gmina [...] dla których nie założono ksiąg wieczystych, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej działki nr [...] wystąpili: H.A., D.S., J.B., S.B. W uzasadnieniu wniosku, wnioskodawcy wskazali, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] we wskazanej części, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję komunalizacyjną wydano w oparciu o nieprawidłowo sporządzone dokumenty. Według Skarżących działka nr [...] nigdy nie była gruntem państwowym i na pewno nie powstała z działki nr [...], jak przedstawia to Gmina [...], a powstała z nieruchomości będących własnością Skarżących, czyli z działek nr [...] i [...], które rodziny Skarżących otrzymały na własność na podstawie Aktów Nadania i Orzeczeń Wykonawczych do tych aktów. W ocenie Skarżących nie można komunalizować prywatnego gruntu bez zgody jego właścicieli lub decyzji wywłaszczeniowej. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] rozpatrując wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności administracyjnej z dnia [...] wydanej przez Wojewodę [...] w celu ustalenia przymiotu strony postępowania, w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] wskazał, że pismem z dnia [...] zwrócono się do wnioskodawców o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu Skarżący przesłali dokumenty, które w ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji nie potwierdzają tytułu prawnego Skarżących do działki nr [...]. Według organu prowadzącego postępowanie z akt sprawy oraz wyjaśnień Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, z późń. zm.). Następnie na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] działka nr [...] stała się własnością Gminy [...] i została dla niej założona księga wieczysta KW Nr [...]. Organ I instancji w celu wyjaśnienia czy działka nr [...], obręb [...] odpowiada w części bądź w całości działkom [...] i [...] zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...], który pismem z dnia [...] znak [...] wskazał, że działka nr [...] została utworzona z działki nr [...] przedstawiając stosowną dokumentację oraz wypisy z rejestrów gruntów. Minister Spraw Administracji i Cyfryzacji mając na uwadze wyjaśnienia Starosty Powiatowego w [....] uznał, iż działka nr [...] nie stanowiła części działek należących do Skarżących, a kwestie ewentualnych zmian wielkości powierzchni działek, w rzeczywistości dotyczą sporu o granice nieruchomości, który może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym. Natomiast kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na roszczenia skarżących, bowiem w przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością nie Gminy, a Skarbu Państwa. Organ I instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdził, że skarżący nie przedstawili dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny do działki nr [...], więc nie posiadają legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. D.S. występująca w imieniu własnym oraz J. S. i J.A., oraz J. B. występujący w imieniu własnym oraz w imieniu S.B. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] znak [...] zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć H. A. Skarżący w przedmiotowej sprawie przedstawili akt poświadczający dziedziczenie po zmarłej H. A. z dnia [...] na rzecz D. S., J.S., J.A. Następnie organ postanowieniem z dnia [...] Minister Administracji i Cyfryzacji podjął zawieszone postępowanie. Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, ustosunkowując się do twierdzenia Skarżących, że przedmiotowa droga powstała z działek będących ich własnością wskazał, że zgodnie z informacjami udzielonymi przez Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z dnia [...] "od założenia ewidencji gruntów w roku [...] i na mapach ewidencyjnych wykazana była działka własności Skarbu Państwa o numerze [...] o pow. [...] ha użytek: droga wpisana w poz. Rejestrowej [...]. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Kartografii w [...] z dnia [...] nr [...] został sporządzony operat ewidencji gruntów i budynków włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr ewid. [...] (powstały nowe rejestry gruntów- [...] oraz sporządzona nowa mapa zasadnicza dla miasta [...] w latach 1977- 1983-[...]). Przedmiotowa działka otrzymała nowy numer [...] o pow. [...] ha- użytek droga wpisana w jedn. Rejestrowej [...], przy czym ubyło powierzchni [...] ha". Minister Administracji i Cyfryzacji wyjaśnił również, iż w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. organ nadzoru, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących sprawy. Tym samym organ nie może dokonywać dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Organ II instancji podtrzymał stanowisko organu I instancji, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] we wnioskowanym zakresie, jak i przymiot ten Skarżącym nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] została wniesiona skarga przez J.S., S. B., J. B., J. A., D. S. reprezentowanych przez pełnomocnika adw. M. Z. Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] zaskarżając je w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zaskarżanemu postanowieniu zarzucili: 1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 28 w zw. z art. 157 § 2 i art. 6 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jak i w postępowaniu komunalizacyjnym, 2) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu dowodów w postaci załączonych do wniosku. W uzasadnieniu swojej decyzji Skarżący wskazali, iż w pobliżu gospodarstw skarżących biegły dwie, jeszcze poniemieckie drogi o numerach [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Prócz nich istniała również "droga", która nigdy nie stanowiła mienia Skarbu Państwa, jak też nie figurowała jako droga w żadnych oficjalnych rejestrach bowiem została utworzona przez poprzedników prawnych Skarżących w celu przejazdu do posesji stanowiącej działkę nr [...], która nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Działka ta z dwóch stron otoczona była rzeką, zaś z pozostałych sąsiadowała z działkami o nr [...] i [...]. Droga ta powstała z części działek [...] dzięki ich właścicielom, w celu zapewnienia, połączenia działki [...] z drogą w związku z nieotrzymaniem zezwolenia na budowę mostu i wyjazdu na ul. [...]. Skarżący twierdzą, że na wskutek decyzji Wojewody [...] mieniem Gminy stały się aż trzy drogi: droga [...], droga [...], a także droga utworzona przez poprzedników prawnych skarżących, która to nigdy odrębnego numeru nie posiadała, jak też nie figurowała w żadnym oficjalnym rejestrze. W rezultacie po nadaniu nowych numerów działkom mieniem Gminy [...] stały się działki: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, a prawidłowa przeprowadzona komunalizacja powinna dotyczyć jedynie dróg poniemieckich, z których żadna nigdy nie leżała w obrębie działek skarżących. Skarżący wskazali również, że na mapach ewidencyjnych działka o numerze [...] nie posiada pierwotnego numeru [...], ten bowiem figuruje przy działce [...] i nie posiada ona żadnego numeru. Skarżący odnosząc się do postanowienia organu o nie przyznaniu im przymiotu strony, twierdzą, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, właściwa gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] prawo własności komunalizowanego mienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniem decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a. ) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu – co należy podkreślić – jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji, mocą którego organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie miasta [...], gmina [...] stanowiącej działkę ewidencyjna nr [...]. Jak trafnie podkreślił organ w niniejszej sprawie – postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. A zatem podstawowym obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy wnoszący go podmiot posiada przymiot strony. Co do zasady ustawodawca określił, że stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a. ). Wykładnia ww. przepisu (art. 28 k.p.a.) dodatkowo znajdująca oparcie w poglądach piśmiennictwa i orzecznictwa sądowoadministracynego prowadzi do wniosku, że definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. VI SA/Wa 2525/13, Lex 1435883, NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r. I OSK 2226/12, Lex 1356980). Skarżący w niniejszej sprawie żądali stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej działki nr [...]. A zatem aby uznać, iż posiadają skuteczne prawo żądania przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego winni oni wykazać, że przysługuje im bądź przysługiwało prawo własności lub inne (np. ograniczone ) prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Takich dowodów skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawili. Co więcej w uzasadnieniu skargi wskazali, iż nigdy nie byli i nie są aktualnie właścicielami działki nr [...]. Przyznali także, że działki nr [...] i [...] były własnością Skarbu Państwa oraz że stanowiły drogi. Skarżący upatrują własnego interesu prawnego, w tym, że działka o nr [...] nie powstała z działki o nr [...] lecz z nieruchomości stanowiącej własność skarżących o nr [...] (poprzednio [...]),[...](poprzednio [...]), [...] (poprzednio [...]) i [...] (poprzednio [...]). Powyższe okoliczności nie zostały jednak w żaden sposób (poza opisem stanu faktycznego istniejącego w okresie tuż powojennym) wykazane przez skarżących. Nie można także skutecznie – wbrew zarzutom skargi postawić organowi zarzutu nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i działania z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ zgromadził bowiem dokumentacje geodezyjną i ewidencyjną dotyczącą nieruchomości będącej przedmiotem wniosku skarżących, z której nie wynika aby działka nr [...] (poprzednio [...]) powstała w wyniku podziału działek wskazanych przez skarżących, stanowiących ich własność. Natomiast w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty w [...], Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami, z którego wynika, że działka nr [...]wykazana była jako droga jako stanowiąca własność Skarbu Państwa od daty założenia ewidencji gruntów w [...]. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Kartografii w [...] z dnia [...] został sporządzony operat ewidencji gruntów i sporządzona nowa mapa zasadnicza. W wyniku odnowienia ewidencji powyższa działka otrzymała nr [...] i w dalszym ciągu jest wpisana jako użytek: droga. Co więcej z pisma tego wynika, że zmniejszyła się w wyniku odnowienia ewidencji powierzchnia tej działki, co wskazywałoby na to, że w granicach tej działki nie znalazły się nieruchomości stanowiące własność skarżących (nr [...] i [...] po odnowieniu ewidencji), które bezpośrednio graniczą z ww. działką. W świetle dokumentów zgromadzonych przez organ administracji jako gołosłowne należało uznać twierdzenia skarżących że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Wprawdzie brak jest dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby w jakich okolicznościach powstała przedmiotowa działka (została ona ujawniona w ewidencji, która powstała w [...]) jednakże z samego tego faktu nie można uznać, że ustalenia organu co do nieprzysługiwania Skarżącym prawa własności są nieprawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem podlegała ona oddaleniu. Jedyne na marginesie Sąd wskazuje, że odnalezienie dokumentów potwierdzających twierdzenia skarżących co do etymologii działki nr [...] będzie mogło stanowić podstawę do ponownego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności albowiem zaskarżone postanowienie – o charakterze formalnym nie rodzi skutku w postaci powagi rzeczy osądzonej co do zaistnienia przesłanek skutkujących nieważnością decyzji z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.