I SA/Wa 2934/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skarg W. S. i Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dalej SKO, decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] ([...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr ew. [...], we wsi [...], gm. [...], na działki o nr ew. [...] i [...], w części rozstrzygającej o przejęciu na własność Gminy [...] działki nr ew. [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w pozostałym zakresie. SKO wskazało, że w decyzji z dnia [...] organ zatwierdził proponowany projekt podziału ww. nieruchomości stwierdzając m.in., iż wydzielona działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę gminną nr ew. [...] (ul.[...]) i przechodzi z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Powołując się na art. 97 ust. 1 u.g.n. organ stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż podziału dokonano na wniosek W. S., a faktu jego podpisania wnioskodawczyni nie kwestionowała. Nawet jeśli, jak twierdzi wnioskodawczyni, w chwili składania wniosku nie znała projektu podziału, to o podział wystąpiła. O sposobie podziału strona dowiedziała się najpóźniej w dacie doręczenia decyzji. Niezłożenie odwołania pośrednio świadczy o tym, że wówczas sposób podziału nie wzbudził zastrzeżeń strony. Gdyby faktycznie, jak twierdzi obecnie, nie zgadzała się z zatwierdzonym ww. decyzją projektem podziału, nie było przeszkód, aby strona złożyła odwołanie, w którym zakwestionowałaby decyzję. Powołując się zaś na art. 98 ust. 1 u.g.n. organ podał, że przejście własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jest sprawą cywilną i nie podlega załatwieniu przez organy administracji. Nie było więc podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Skoro przejęcie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej. SKO decyzją z dnia [...] ([...]), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że podziału dokonano zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając że w zasadzie, o sposobie podziału nieruchomość decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek. Postępowanie podziałowe jest bowiem dwuetapowe. Organ najpierw opiniuje postanowieniem zgodność wstępnego projektu podziału z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.), a opinia ma charakter wiążący. Skoro postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] orzeczono o możliwości podziału działki nr [...], to wydając decyzję z dnia [...] organ zobowiązany był je uwzględnić. Organ dodał, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek faktycznie został podpisany in blanco, to o sposobie podziału W. S. dowiedziała się z postanowienia z dnia [...], w którym wyraźnie wskazano, że część nieruchomości zgodnie z planem przeznaczona jest pod drogę gminną. Już na tym etapie mogła kwestionować sposób podziału. Organ zgodził się ze stanowiskiem o rażącym naruszeniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. S. i Gmina [...]. W. S. wniosła o uchylenie obu decyzji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i arl. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia: że złożyła wniosek o podział nieruchomości bez określenia jego sposobu, okoliczności w jakich doszło do podłożenia do akt niepochodzącej od niej mapy określającej sposób podziału nieruchomości, okoliczności niezaakceptowania mapy podziałowej; - art. 93 ust. 4, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n., a także § 2 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobów sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), poprzez: uznanie legalności podziału nieruchomości, w sytuacji gdy wniosek jej właściciela nie określał sposobu podziału (wstępnego projektu podziału), bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] zastępuje wolę właściciela nieruchomości co do sposobu jej podziału; - art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 97 ust. 1 i 98 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie decyzji za ważną, pomimo niewydania w postępowaniu podziałowym opinii o zgodności proponowanego podziału z prawem, istnieje bowiem postanowienie z [...], a postępowanie o podział wszczęto wnioskiem z [...], - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] pomimo istnienia przesłanek. Skarżąca podniosła, że nie formułowała wniosku o podział jej nieruchomości w taki sposób, aby wydzielono z niej działkę pod drogę publiczną. Zaznaczyła że, sam podpis na wniosku nie stwarza domniemania woli właściciela, by podział uwzględniał wydzielenie działki pod drogę publiczną. Strona podkreśliła, że opiniowanie proponowanego podziału następuje dopiero po wszczęciu postępowania, zaś wniosek jest z dnia [...], a postanowienie opiniujące z dnia [...] Oznacza to, że decyzja podziałowa jest nieważna, bo wydana na podstawie postanowienia wydanego przed wszczęciem postępowania. W skardze Gminy [...] wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez ich niezastosowanie, tj. ogólnikową ocenę materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Gminy informacja o przejściu wydzielonej pod drogę gminną działki przechodzi z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, nie jest tożsama z orzeczeniem o stanie własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle powyższych kryteriów zarówno skarga Gminy [...], jak i skarga W. S. zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Dodać przy tym należy, iż zastosowany w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienia "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Zgodnie z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie poglądem pojęcie to oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w danej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji, jako indywidualnych aktów administracyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. CH. Beck 2011). Innymi słowy przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresata decyzji w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może być natomiast uznana za wypełnienie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie wydania decyzji bez podstawy prawnej sytuacja, w której organ jedynie informacyjnie wskazuje na okoliczności wynikające z przepisu prawa materialnego, który reguluje prawa i obowiązki powstające z mocy prawa. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu zwyczajnym, skoro Wójt Gminy [...] w weryfikowanej decyzji z dnia [...] zatwierdzając projekt podziału opisanej nieruchomości wskazał – stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. - o przejściu z mocy prawa na własność Gminy [...] działki nr ew. [...], jako działki wydzielonej pod drogę gminną. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 u.g.n. (zdanie pierwsze) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym nie można było podzielić stanowiska organów co do nieważności opisanej decyzji w tej części. Skoro rozstrzygnięcie zostało wydane w przedmiocie podziału nieruchomości nr ew. [...], to zapis o przejściu z mocy prawa działki drogowej nr ew. [...] na własność Gminy - w świetle treści art. 98 ust. 1 u.g.n. – jako mniemający znaczenia prawnego stanowił jedynie informację o tym fakcie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że postanowienia decyzji wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości dotyczące przejścia własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525). Stwierdzenie nieważności decyzji skutku tego nie odwróci. Z podanych przyczyn Sąd uwzględnił skargę Gminy [...]. Odnosząc się natomiast do skargi W. S. wyjaśnienia wymaga, iż – jak zasadnie podały organy - postępowanie podziałowe jest dwuetapowe. Organ w pierwszej kolejności opiniuje w formie postanowienia zgodność wstępnego projektu podziału z planem miejscowym, o czym stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. W ramach badania zgodności podziału z planem miejscowym organ musi ustalić, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonych w planie, a więc czy stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 281/08, LEX nr 516739). Opinia ta jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o podziale nieruchomości. Kolejnym warunkiem umożliwiającym podział nieruchomości, jeżeli wydzielenie następuje w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. na wniosek właściciela, są skutki prawne w postaci utraty prawa własności lub użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne i kwestia ta – jak to już wyżej wyjaśniono – nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale wyłącznie następstwem tej decyzji. W konsekwencji nie mają na nie wpływu zarówno dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, jak i organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Właściciel lub użytkownik wieczysty może wprawdzie nie złożyć wniosku o podział nieruchomości, ale w ten sposób jedynie odwleka lub uniemożliwia przejęcie własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa, które w takim przypadku podlegają wywłaszczeniu. Wbrew zatem zarzutom skargi W. S. art. 98 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że jakiekolwiek wydzielenie działek na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego) powoduje przewidziane w nim skutki, czyli odjęcie z mocy prawa własności działki przeznaczonej przez ustawodawcę miejscowego w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta nie może budzić wątpliwości w niniejszej sprawie skoro zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z Planu Ogólnego przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr 25 poz.839 z 1994r.) działka nr ew. [...] oznaczona na wyrycie zarezerwowana została w części oznaczonej lit. [...] pod drogę gminną. Niemniej zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych rozważań, nie bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawała okoliczność, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem weryfikowanej decyzji Wójta Gminy [...] dnia [...] zostało wydane postanowienie o zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym wymagane przepisem art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Z akt sprawy wynika - na co zwróciła uwagę skarżąca - że o podział działki [...] wystąpiła wnioskiem złożonym w dniu [...], natomiast postanowienie zostało wydane dzień wcześniej, to jest [...]. Co prawda wydając postanowienie z dnia [...] organ powołał się na wniosek W. S. złożony w dniu [...], którego brak w aktach sprawy, niemniej rozbieżności te nie zostały w toku postępowania wyjaśnione i ocenione pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Doszło zatem do naruszenia art. 7. 77 § 1 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych przyczyn Sąd uwzględnił również skargę W.S. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania we wskazanym zakresie z uwzględnieniem ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie stanowiska, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decyduje łącznie oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja, a więc wyłącznie takie skutki, których niemożna zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1`52 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie 200 oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)