I SA/Wa 294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] potwierdzającą posiadanie przez E. P. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez jej ojca S. P. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta K, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] potwierdził posiadanie przez E. P. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez jej ojca S. P. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ustalając wartość pozostawionego mienia na kwotę [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła do Wojewody [...] E. P. kwestionując wysokość przyjętej przez organ wartości nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Prezydent Miasta K. przekazał powyższe odwołanie, według właściwości do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpatrzenia. Na rozstrzygnięcie Wojewody [...]. E. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W wyroku z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] WSA w [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. - jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości wskazując, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] obowiązywała ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w myśl której organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu tzw. "mienia zabużańskiego" jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. W związku z powyższym orzeczeniem, Minister Skarbu Państwa rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zaświadczenia nr [...] wydanego przez Polsko-Radziecką Komisję Mieszaną do Spraw Ewakuacji wynika, że w marcu 1946 r. S. D. przybył do kraju wraz z rodziną na podstawie umowy między RP a ZSRR z dnia 6 lipca 1945 r. Z Orzeczenia Repatriacyjnego nr [...], wydanego w dniu [...] czerwca 1947 r. przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Oddział Wojewódzki w W. wynikało, że S. D., pozostawił w B., gm. S., pow. B., woj. [...] gospodarstwo rolne, w skład którego wchodził drewniany kryty dachówką dom mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze, inwentarz żywy i martwy, kryta słomą murowana cegielnia o pow. [...] m- oraz [...] ha ziemi ornej i łąk. Dokładny opis mienia przedstawiony został również w oświadczeniach M. P. z dnia 17 lutego 1989 r. oraz E. P. z dnia 12 września 2002 r. Ponadto opis mienia zawarty został w oświadczeniach W. J. oraz F. C. z dnia 10 października 1946 r. Do akt sprawy dołączona została również kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej L. dnia [...] lutego 1973 r. orzekającej o zmianie nazwiska S. D. na nazwisko P. Z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1982 r. sygn. akt [...] spadek po S. P. zmarłym w dniu [...] sierpnia 1979 r. w L. na podstawie testamentu nabyła córka E. P.. Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ powołał się również na dwa operaty szacunkowe. Pierwszy sporządzony na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., który określił wartość pozostawionego mienia na kwotę [...] zł. oraz drugi sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę M. W., określający wartość mienia na kwotę [...] zł. Drugi z operatów stał się podstawą do ustalenia przez Prezydenta ostatecznej wartości nieruchomości na kwotę [...] zł. (opinię tą uzupełniono o wartość pieców do wypalenia cegieł ustaloną w operacie przedłożonym przez skarżącą). Rozpoznając odwołanie Minister Skarbu Państwa podkreślił, że od daty wydania zaskarżonej decyzji upłynęły prawie cztery lata i w tym czasie dwukrotnie zmieniła się podstawa prawna i zasady postępowania wobec osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Pierwsza zmiana nastąpiła z dniem 30 stycznia 2004 r. tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Druga zmiana przepisów nastąpiła z dniem 7 października 2005 r. wraz w wejściem w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zgodnie z art. 27 tej ustawy postępowania niezakończone toczą się na podstawie przywołanej ustawy. W związku z powyższym Minister wskazał, że rozpatrując odwołanie złożone przez E. P., zobowiązany był uwzględnić zmianę przepisów, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Skoro zaistniała zmiana stanu prawnego dotycząca przepisów stanowiących podstawę potwierdzenia bądź odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, konieczne jest zweryfikowanie zebranych w sprawie dowodów w świetle obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie Ministra Skarbu Państwa przedstawiony stan rzecz oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę organu pierwszej instancji - którym po zmianie przepisów stał się Wojewoda [...] - winien zbadać, czy w obecnym stanie prawnym E. P. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu tzw. "mienia zabużańskiego". W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy należy ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy, a w razie konieczności uzupełnić je o dodatkowe dokumenty. W zaskarżonej decyzji organ zarzucił Prezydentowi Miasta K. wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, poprzez kwestionowanie prawidłowości operatu i nieprzyjęcia go jako dowód w sprawie. Zdaniem organu, Prezydent Miasta K. w przypadku wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę, winien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jednocześnie organ zarzucił Prezydentowi Miasta K. naruszenie art. 10 kpa, gdyż przed wydaniem decyzji nie powiadomił skarżącej o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieścił w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady. W dniu 29 lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wpłynęła skarga E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2007 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. E. P. zarzuciła w skardze, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę poza granicami jej odwołania, które odnosiło się jedynie do kwestii rażącego zaniżenia przez Prezydenta Miasta K. wartości pozostawionego mienia. Skarżąca wskazała, że jeżeli organ dostrzegł uchybienia w ustalonej wartości nieruchomości, niezasadnym było przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości, lecz ustalenie wartości pozostawionych nieruchomości poprzez powrót do operatu szacunkowego uwzględniającego wszystkie przedstawione dowody dotyczące pozostawionego majątku, tak jak wykonał to rzeczoznawca A. K. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., wprowadziły merytoryczne zmiany stanu prawnego i nakaz zweryfikowania zebranych w sprawie dowodów oraz w razie konieczności uzupełnienie brakujących dokumentów. Materiał dowodowy został, w ocenie skarżącej, prawidłowo zgromadzony, a sama skarżąca, wbrew twierdzeniom organu, została zapoznana z jego całością. Udowodnione zostało istnienie majątku i bezsporne prawo do rekompensaty, zaś zaskarżona decyzja narusza zasadę o niedopuszczalności orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż pozbawia skarżącą stwierdzonych już uprawnień do rekompensaty. Działania Ministra Skarbu Państwa, mają zdaniem skarżącej, na celu jedynie dalsze przedłużanie postępowania, poprzez wyszukiwanie błędów formalnych dla rzekomej obrony jej praw. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji, w toku rozpoznawanej, sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę, w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozpoznając zarzuty podniesione w skardze, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu wadliwego zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. Przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi nie tylko procesową ale i materialnoprawną podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że wniesienie odwołania, przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 kp.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ale tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tym zakresie stwierdzić należy, że jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Bacząc jednak na całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została w dniu [...] stycznia 2004 r. Jako podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji wskazano przepisy ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionymi poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.). Natomiast w dacie rozpoznawania odwołania od tej decyzji przez Ministra Skarbu Państwa ww. ustawa przestała obowiązywać, natomiast obowiązywała ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz. U. Nr 169 z późń. zm.), z tych względów prawidłowe są ustalenia organu II instancji, że organ i instancji nie ustalił, w sposób zgodny z aktualnie obowiązującą w tym zakresie ustawą przesłanek spełnienia warunków do nabycia prawa do rekompensaty oraz ustalenia wysokości przyznanej rekompensaty. Organ odwoławczy miał zatem pełne podstawy do zakwestionowania przyjętego przez Prezydenta Miasta K. trybu postępowania i uchylenia z tej przyczyny podjętej przez ten organ decyzji. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia przez nakaz załatwienia jej w sposób pozytywny lub negatywny dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy winien jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć (zob. B. Adamiak [w] op. cit. str. 586). Chybiony w tym kontekście jest również zarzut naruszenia przepisu art. 139 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wydał żadnej decyzji merytorycznej i tym samym nie mogła być to decyzja na niekorzyść strony odwołującej się. W doktrynie podkreśla się, że ze względu na brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz ze względu na tylko hipotetyczną możliwość rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść strony odwołującej się przez organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie istnieje możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius w tego rodzaju decyzjach odwoławczych (zob. B. Adamiak [w] op. cit. str. 595). Z tych względów, stosownie do przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku .