I SA/Wa 2940/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr KOX/2674/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 28 kwietnia 2020 r. nr KOX/2674/Po/19 - po rozpoznaniu wniosku A. L. o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m. [...] pismem z 19 listopada 2018 r. wypowiedział A. L. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 7578 m2, związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019r. nową wysokość opłaty rocznej. Od powyższego wypowiedzenia A. L. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 28 kwietnia 2020 r. nr KOX/2674/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia przywołało treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n."- wskazując, że w niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Następnie podniosło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zaś art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) przepisu art. 79 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny, z tym, że w uzasadnieniu tego wniosku wskazało jako użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 7578 m2, związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] J.C. i M. C. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w orzeczeniu z 28 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie KOX/2674/Po/19 uznało, iż w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tym samym zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. postępowanie podlega umorzeniu. Z przepisu ww. art. 4 wynika, że przesłankami umorzenia postępowania aktualizacyjnego są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie pozwany wypowiedział użytkownikom wieczystym nieruchomości wysokość opłaty rocznej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Jednakże przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż prawo użytkowania wieczystego ustanowione na przedmiotowej nieruchomości nie uległo z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształceniu w prawo własności. W oparciu o wpisy w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej [...] ustalono, że w budynkach przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] (dotyczy nieruchomości z niniejszej sprawy), [...], [...] ustanowiono odrębną własność łącznie [...] lokali mieszkalnych. Jednakże przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały niezgodność danych ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym. Ustalono, że w budynku [...] i [...] znajduje się m. in. restauracja, sale konferencyjne oraz recepcja hotelu, zaś lokale położone na niniejszej nieruchomości wynajmowane są w ramach aparthotelu, który klasyfikowany jest jako budynek niemieszkalny. Wobec powyższego Prezydent m. [...] postanowieniem z 8 lipca 2021r. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] (nr od [...]do [...]) w [...], jednak SKO w Warszawie postanowieniem z 23 marca 2022 r. uchyliło w całości to postanowienie i obecnie sprawa jest w toku. Prowadzone jest postępowanie zmierzające do wyjaśnienia, czy na przedmiotowej nieruchomości więcej niż 30 % lokali jest wykorzystywane na cele niemieszkalne, bo jest to przeszkoda określona w ustawie przekształceniowej (ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów). Tym samym zgodnie z zasadą wynikającą z art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., postępowanie w niniejszej sprawie powinno toczyć się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 79 ust. zd. pierwsze i drugie u.g.n. kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zatem w niniejszej sprawie powinno zapaść orzeczenie o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego będzie przysługiwał sprzeciw do sądu powszechnego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi - podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Natomiast rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu pozostawiło uznaniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zatem rozważania skarżącego Miasta - dotyczące jego wątpliwości odnośnie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym w zakresie ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości więcej niż 30 % lokali jest wykorzystywane na cele niemieszkalne - nie mają znaczenie w niniejszej sprawie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zatem art. 4 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej jako "ustawa o przekształceniu"), w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy także ona została spełniona tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta - jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] - stanowi przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom lub był tylko jeden użytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r. - to organ nie może umorzyć postępowania, lecz wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub jest uzasadnione w innej wysokości, powinien podlegać rozpoznaniu zgodnie z treścią art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem cywilnym, jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma więc ono hybrydowy charakter - przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawana kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. Należy też mieć na uwadze fakt, iż użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej właśnie od przysługującego mu udziału w tym prawie, jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po dniu 1 stycznia 2019 r. - to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej - przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec powyższego nie ustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Natomiast ustalenie, iż wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym spowoduje, że organ nie będzie mógł umorzyć postępowania. Ponadto Kolegium naruszyło art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od decyzji o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku, wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie fakt, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Z podanych wyżej przyczyn skarga jest uzasadniona, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji czego błędnie uznało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia - na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej - postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.