I SA/Wa 2942/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi M. Ć. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania M. C, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia na rzecz M. C prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. i K. C nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości B., powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. M. C wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. i K. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina. Do wniosku strona załączyła m.in. kserokopie odpisów skróconych aktów zgonu F.C, K. C. i S. C. oraz kserokopię skróconego aktu małżeństwa S. C. i M. T. Przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. M. C. uzupełniła materiał dowodowy sprawy m.in. o postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 18 sierpnia 1993 r., sygn. akt I Ns 236/93 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. C. i K. C., postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w W. z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I Ns 308/09 o stwierdzeniu nabycia spadku po S.C., wniosek S. C. i T. C. z dnia 18 lutego 1991 r. oraz oświadczenie świadków M. G. i W. M. z dnia 6 sierpnia 1990 r. Ze względu na brak ustawowo kwalifikowanych dowodów pismem z dnia 8 lutego 2011 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W odpowiedzi na powyższe przy piśmie z dnia 2 marca 2011 r. strona uzupełniła akta przedmiotowej sprawy o decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Następnie pismem z dnia 25 marca 2011 r. M. C. zwróciła się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione przez F. i K. C., do czasu uzupełnienia akt sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 98 § 1 Kpa, zawiesił przedmiotowe postępowanie. Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. M. C. wystąpiła do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Z uwagi na to, że strona zwróciła się o podjęcie postępowania po upływie okresu 3 lat od daty zawieszenia postępowania, Wojewoda [...] uznał żądanie wszczęcia postępowania za wycofane i w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia na rzecz M. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. i K. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina. M. C. złożyła odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...], nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195) – zwana dalej "ustawą". Stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei z treści § 2 tego przepisu wynika, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W rozpatrywanej sprawie w związku z trudnościami w skompletowaniu wymaganych dokumentów, pismem z dnia 25 marca 2011 r. M. C. zwróciła się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione przez F. i K. C. Wojewoda [...] uwzględniając ten wniosek postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, o którym mowa w przepisie art. 98 § 1 Kpa. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 Kpa. O ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest to, czy organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 Kpa. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawieszającego przedmiotowe postępowanie strona została poinformowana o treści art. 98 § 2 Kpa. Niniejsze postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 12 kwietnia 2011 r., a zatem termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upływał dnia 12 kwietnia 2014 r. Z akt sprawy przesłanych przez organ wojewódzki wynika, że M. C. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania dopiero w dniu 8 lipca 2014 r., a więc po upływie trzyletniego terminu. Nie ma przy tym znaczenia, z jakiej przyczyny wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jego wniosek postępowania. Treść art. 98 § 2 Kpa w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, organ l instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie 3-letniego terminu uznać wnioski stron za wycofane i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowo – administracyjne (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11). Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności organ odwoławczy uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] nie naruszył prawa w postaci błędnej wykładni art. 98 § 2 Kpa, ani nie dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) wydanie decyzji umożliwiającej przeniesienie wniosku o wypłatę rekompensaty do Wojewody [...] oraz umożliwienie wypłaty przez Wojewodę [...] rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. i K. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] . W uzasadnieniu podniosła, że dnia 8 lutego 2011 r. Wojewoda [...] poprosił o dołączenie do akt oświadczeń dwóch świadków na okoliczność przesłanek wskazanych w ustawie. Oświadczenie takie wraz z innymi dokumentami m.in. z szacunkiem nieruchomości skarżąca przedłożyła w Urzędzie Wojewody [...] dnia 2 marca 2011 r. Wojewoda [...] poprosił także o dołączenie do sprawy dodatkowego opisu nieruchomości sporządzonego przez Archiwum na Ukrainie. O wydanie takiego dokumentu skarżąca zwróciła się za pośrednictwem Konsulatu RP na Ukrainie. Pomimo zapewnienia ze strony Konsulatu RP na Ukrainie dokumentu z Archiwum na Ukrainie skarżąca nie otrzymała. Odpowiedź Konsulatu RP jest w aktach sprawy. Skarżąca wskazała, że w lipcu 2014 r. dowiedziała się, że pozostali spadkobiercy ubiegają się o rekompensatę u Wojewody [...]. Skarżąca pragnie przyłączyć się do wniosku jej krewnych oraz zwrócić się do Wojewody [...] o wypłatę rekompensaty. Skarżąca uważa, że nie może ponosić odpowiedzialności, za to, iż Archiwum na Ukrainie nie odpowiedziało na jej pismo wysłane za pośrednictwem Konsulatu RP. M. C. nie rozumie, dlaczego Wojewoda [...] nie wydał decyzji o wypłacie rekompensaty na podstawie dołączonych zeznań świadków z 1990 r. W S. wystarczyło zeznanie świadków bez dodatkwego opisu nieruchomości sporządzonego przez Archiwum. Skoro wniosek M. C. dotyczy tej samej nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania u Wojewody [...], skarżąca pragnie przyłączyć się do wniosku jej krewnych oraz zwrócić się do Wojewody [...] o wypłatę rekompensaty. Skarżąca podała, że niektórzy z jej krewnych dołączają swoje wnioski do postępowania prowadzonego w S. dopiero teraz i mogą liczyć na wypłatę rekompensaty. Dlaczego M. C. jako jedna ze spadkobierców miałaby zostać pozbawiona tej możliwości? Dlaczego w S. wystarczyło oświadczenie świadków, a Wojewoda [...] wymaga opisu nieruchomości z Archiwum na Ukrainie? Dlaczego M. C. miałaby zostać pozbawiona rekompensaty dlatego, że Archiwum w L. nie odpowiedziało na pismo skierowane za pośrednictwem Konsulatu RP? W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Aby dokonać właściwej oceny zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji należy zwrócić uwagę na naturę sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym już przed wydaniem we niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji sformułowany został pogląd, że sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest jedna, niezależnie od wielości osób uprawnionych do rekompensaty, wnioskujących o przyznanie tego prawa. W sprawie dotyczącej przyznania prawa do rekompensaty za konkretne mienie pozostawione na tzw. "Kresach Wschodnich" zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego, co oznacza, że złożenie wniosku przez jednego uprawnionego wszczyna postępowanie w jednej sprawie. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsca zamieszkania byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Czynienie tego rodzaju ustaleń dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami mogą być różne osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3091/12). Złożenie wniosku przez kolejną osobę, wskazującą siebie jako uprawnionego do rekompensaty nie kreuje nowego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nawet, jeżeli rekompensata została wypłacona części uprawnionych do rekompensaty (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11). W postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty wszczętym pierwszym wnioskiem obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z przepisami art. 61 § 4 i art 10 Kpa, zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym jego stadium. Tak zarysowana koncepcja sprawy z zakresu mienia zabużańskiego - przy wielości osób uprawnionych do rekompensaty – realizuje zasadę ekonomiki i szybkości postępowania (art. 12 § 1 Kpa), ponieważ organ prowadzący jedno postępowanie w jednej sprawie unika wielokrotnego prowadzenia tych samych ustaleń, a co za tym idzie, zobowiązywania stron do składania szeregu takich samych dokumentów, czy też badania kto, kiedy oraz, w jakiej części, zrealizował już swoje uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Prawo do rekompensaty przyznaje się jako całość za utratę konkretnego mienia wszystkim uprawnionym, którzy spełniają wymogi ustawowe. Jest to prawo wspólne dla wszystkich uprawnionych. W przypadku wielu uprawnionych, których wnioski są zasadne, każdy z nich otrzymuje stosowną część (według udziału we współwłasności lub udziału spadkowego), a nie oddzielne prawo do rekompensaty (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11). Istotne jest też to, że w przypadku śmierci właściciela pozostawionej nieruchomości, który wnioskował o przyznanie prawa do rekompensaty w jego miejsce wchodzą spadkobiercy, który ten pierwotny wniosek popierają, co wynika z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn.. akt I OSK 977/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda [...], z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa prowadził w sprawie postępowanie na podstawie podania M. C. z dnia [...] grudnia 2008 r., czego nie dostrzegł Minister Skarbu Państwa. Z akt sprawy, pism skarżącej złożonych do akt sądowych (skargi, pisma z dnia 24 października 2014 r., pisma z dnia 12 lutego 2015 r. z załączoną kopią postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., pisma z dnia 4 czerwca 2015 r.) wynika, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione we wsi [...] został złożony przez S. C. i T. C. (pismo z dnia 18 lutego 1991 r.). M. C. jest spadkobiercą S. C. (prawomocne postanowienie spadkowe z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I Ns 308/09), a zatem jej pismo z dnia 30 grudnia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty należało potraktować jako pismo popierające wniosek S. C. z dnia 18 lutego 1991 r., który domagał się rekompensaty za mienie pozostawione przez rodziców K. i F. małż. C. we wsi [...]. Skoro z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 7 marca 2011 r. wynika, że organ ten zaewidencjonował S. C. i że w aktach tego organu są wnioski o rekompensatę złożone przez J. M., B. Z. i K. Z., ubiegających się o rekompensatę za pozostawienie tego samego mienia, to Wojewoda [...], po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy, miał obowiązek zastosować przepis art. 65 § 1 Kpa i przekazać Wojewodzie [...] podanie M. C. z dnia 30 grudnia 2008 r. Tymczasem Wojewoda [...] pominął ten przepis, wadliwie zakwalifikował podanie M. C. z dnia 30 grudnia 2008 r. jako osobny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty i błędnie nadał temu podaniu bieg jako wnioskowi wszczynającemu postępowanie administracyjne, a następnie prowadził postępowania wyjaśniające, co do istoty sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 65 § 1 w zw. z art. 7 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa, nie dostrzegając tych uchybień i utrzymując w mocy wadliwą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. dodatkowo naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] przekaże Wojewodzie [...] podanie M. C. z dnia 30 grudnia 2008 r. w trybie art. 65 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu, wniosek S. C. z dnia 18 lutego 1991 r., który poparła M. C. w piśmie z dnia 30 grudnia 2008 r. winien zostać załatwiony przez Wojewodę [...], ponieważ w zakresie dotyczącym żądania skarżącej wniosek z 1991 r. cały czas pozostaje nierozpoznany. Na obecnym etapie sprawy zasadność żądania skarżącej pozostaje zatem kwestią otwartą. Sąd uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uznając, że jest to niezbędne do usunięcia naruszenia prawa przez Wojewodę [...] oraz do końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy niniejsza skarga. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.