I SA/Wa 2955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] listopada 2013 r.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako [...]. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: W dniu 5 grudnia 2005 r. B. P. złożył, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako [...]. Wniosek o odszkodowanie B. P. ponowił pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. (karta 12 akt administracyjnych). Z wypisu z ewidencji gruntów (z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2007 .) wynika, że "obecna działka ewid. nr [...] odpowiada dawnej działce hipotecznej nr [...] ujawnionej w księdze hipotecznej [...] pomniejszonej o pow. [...] będącą częścią obecnej dz. ew. Nr [...] stanowiacą drogę publiczną". Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania przez Wojewodę [...]decyzji stwierdzającej nabycie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., zajętej pod drogę. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...]. Z kolei, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...]. Od ww. decyzji B. P. złożył odwołania do Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...]. Natomiast decyzję Wojewody [...] nr [...], Minister - decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] - uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/09 oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zaś wyrokiem z tą samą datą, sygn. akt I SA/Wa 1759/09 Sąd oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...]. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania odszkodowawczego, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako [...]. Odwołanie od decyzji ww. Starosty wniósł B. P., kwestionując jej prawidłowość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ww. ustawy, czyli 29 października 1998 r. Powołany przepis znajduje zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Przy czym, potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ww. ustawy). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem, funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] ma zatem charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego, pozostała przy dotychczasowym właścicielu i nie została wydzielona pod drogę publiczną, w dacie 31 grudnia 1998 r. nie miała określonej w trybie przewidzianym odpowiednimi przepisami prawa właściwej kategorii dróg publicznych. Tym samym, Wojewoda [...] podzielił stanowisko Starosty [...], że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz odwołującego się, gdyż ostateczną decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę [...] własności opisanej nieruchomości [...]. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. P., kwestionując jej prawidłowość. Skarżący wskazał, że przedmiotem rozważań Wojewody powinna być wyłącznie działka nr [...]. Sprawa dotyczy bowiem uporządkowania statusu prawnego działki nr [...] na podstawie wszystkich możliwych przepisów. Jednocześnie skarżący podniósł, iż podstawą decyzji wydanej przez Wojewodę nie może być art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, lecz ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wskazał, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organu co do działki nr [...], zaś oświadcza, że domaga się uregulowania stanu prawnego co do części działki nr [...], wchodzącej w skład dawnej działki nr [...]. Ponadto, skarżący stwierdził, że nie cofnął wniosku w sprawie odszkodowania, natomiast złożył do Wojewody odrębny wniosek o uregulowanie stanu prawnego do części działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 2 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 3). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek B. P. z dnia 5 grudnia 2005 r. (potwierdzony pismem z dnia 29 grudnia 205 r.) o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako [...], położoną [...], w trybie ww. przepisu – został złożony do Starosty [...] z zachowaniem ustawowego terminu. Z akt sprawy wynika także, że dawnej działce nr [...] o powierzchni [...]ha odpowiada aktualnie działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis art. 73 ust. 1 uzależnia przyznanie odszkodowania od ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, za którą wnioskodawca domaga się odszkodowania, została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Podstawę zaś przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego ww. nieruchomości stanowi ostateczna decyzja wojewody, która jest zarazem podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej powyższego nabycia prawa własności. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Organy obu instancji przyjęły wówczas, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r., działka nr [...], nie została zajęta pod drogę publiczną. Przedmiotowa nieruchomość stanowi teren leśny, o czym świadczą m.in. znajdujące się w aktach sprawy takie dokumenty jak wyrys z mapy ewidencji gruntów czy też wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...]. Ponadto, sam skarżący we wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r., uzupełnionym następnie w dniu 17 stycznia 2006 r. wskazał, iż działka nr [...] stanowi działkę leśną. A skoro taki był charakter działki na dzień 31 grudnia 1998 r. - organy administracji publicznej uznały, że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stanowisko organów administracji zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/09 oddalił skargę B. P. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. Co do zaś części działki ewidencyjnej nr [...] (wchodzącej w skład dawnej działki nr [...]) istotne jest to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] także odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] i nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Prawidłowo więc w przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomość, za którą B. P. domaga się we wniosku z dnia 5 grudnia przyznania odszkodowania, nie przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (Gminy [...]), co potwierdzają ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. i [...] grudnia 2011 r., a tym samym stanowi nadal własność B. P. – brak jest podstaw do kwestionowania odmowy przyznania odszkodowania. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, bowiem sprowadzają się one do kwestionowania zakresu prowadzonego postępowania z wniosku B. P. z dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżący podnosi w skardze, że jego żądanie dotyczy uregulowania przez organ administracji stanu prawnego części działki ewidencyjnej nr [...], wchodzącej w skład dawnej działki ewidencyjnej nr [...], a nie ustalenia odszkodowania. W tym miejscu Sąd zauważa, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (a takiego domagał się skarżący we wniosku z dnia 5 grudnia 2005 r.) określa przedmiot tego postępowania, tj. zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc (w przypadku gdy wniosek nasuwa jakiekolwiek wątpliwości) precyzyjne ustalenie treści wniosku strony. Konieczność tego ustalenia wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem, a w związku z tym organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania. Treść wniosku z dnia 5 grudnia 2005 r. była jasna i nie budząca żadnych wątpliwości organu, toteż w jego granicach było prowadzone postępowanie administracyjne. Nieuwzględnienie zarzutów skargi powoduje zatem uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak również utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...], nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie zaskarżonej do Sądu decyzji spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. ----------------------- 6