I SA/Wa 2957/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. F., M. W. i W. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa solidarnie na rzecz I. F., M. W. i W. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołań M. W. i I. F. z od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] potwierdzające W.P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] potwierdził W. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we wsi E., gmina W., pow. [...], województwo [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. W. i I. F. reprezentowane przez W. P.. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy ustalił, że W.P. w dniu 29 grudnia 2008r. złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez dziadków A. i K. P. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Spadkobiercami A. i K. P. są córki M. W. i I. F. oraz wnuk W. P. Minister stwierdził, że M. W. i I. F. nie były stronami prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a z akt sprawy wynika, że jedynym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty był wniosek W. P. złożony w dniu 29 grudnia 2008r. Organ II instancji podniósł, że z treści tego wniosku, ani z akt sprawy nie wynika, aby W. P. występował w imieniu innych spadkobierców K. P., brak jest też w aktach sprawy pełnomocnictwa umocowujących wnioskodawcę do występowania w imieniu pozostałych spadkobierców na etapie postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] Ani M. W. ani I. F. nie złożyły we własnym imieniu wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. P. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Minister dodał, że W. P. w żadnym z pism kierowanych do Wojewody [...] nie wskazał, że działa w imieniu M. W. i I. F., a ponadto organ I instancji nie traktował ww osób jako stron postępowania, gdyż całą korespondencję w sprawie kierował jedynie do W. P. Powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie każdy ze spadkobierców K. P. powinien złożyć osobny wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, ponieważ każdy z uprawnionych może z osobna, działając samodzielnie ubiegać się o rekompensatę składając stosowny wniosek niezależnie od wniosku innych osób. Ponieważ M. W. i I. F. nie złożyły wniosku, z treści wniosku W. P. nie wynika aby został on złożony w imieniu innych osób, a decyzja Wojewody [...] została skierowana wyłącznie do W. P. organ odwoławczy uznał, że M. W. i I. F. nie były stronami postępowania prowadzonego przez organ I instancji w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z czym należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. P., M. W. i I. F. zarzucając jej naruszenie: a) art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdy ze spadkobierców powinien złożyć oddzielny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008r., a w konsekwencji uznanie za bezskuteczny wniosek złożony przez skarżącego w zakresie prawa do rekompensaty w części należnej pozostałym spadkobiercom, skoro skuteczne wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy może nastąpić także po dniu 31 grudnia 2008r., a rolą organu pozostawało właściwe pouczenie wnioskodawcy i umożliwienie mu złożenia wymaganego oświadczenia z podpisem notarialnie poświadczonym; b) art. 61 § 4 w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu i braku zmiany decyzji w zakresie prawa do rekompensaty w części należnej M.W. i I.F. wobec błędnego uznania, iż wojewoda zasadnie nie wezwał do udziału w sprawie pozostałych spadkobierców z powodu niezłożenia przez nich wniosku w terminie do 31 grudnia 2008r.; c) art. 7, 9 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o oświadczenia pozostałych spadkobierców z podpisem notarialnie poświadczonym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy; d) art. 62 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zachodzącego współuczestnictwa materialnego w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji uznanie, że pozostali spadkobiercy nie mają statusu strony; e) art. 7, 8 oraz 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że odwołanie z dnia 6 czerwca 2014r. zostało wniesione w imieniu M. W. oraz I. F., pomimo pisma skarżącego z dnia 27 lipca 2014r., z którego osnowy wynika, że strona uważa się za uprawnioną do rekompensaty, także w części należnej pozostałym spadkobiercom. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto ww zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołującym M. W. i I. F. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169, poz. 1418 ze zm.). W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP należy odnieść się do uregulowań zawartych w ww ustawie z dnia 8 lipca 2005r. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 2 tej ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji ustalił, że K. P. pozostawił nieruchomość położoną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we wsi E., gmina W., powiat [...], województwo [..]. K. P. zmarł w dniu [...] marca 1988r., a zgodnie z postanowieniem Sadu Rejonowego [...] spadek po nim nabyli A. P. – żona , I. F. – córka, M. W. – córka, W.P.– wnuk, po ¼ części każde z nich. Zgodnie z tym postanowieniem spadek po zmarłej w dniu [...] września 1990r. A. P. nabyli I. F. – córka, M. W. – córka i W. P.– wnuk po 1/3 części każde z nich. Z powyższego wynika, że spadkobiercami K. P. – właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej są M. W., I. F. i W.P. , co z kolei oznacza, że wszyscy oni mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez ich poprzednika prawnego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i powinni brać udział w tym postępowaniu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty złożył tylko W. P., ponieważ rozstrzygnięcie organu w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do rekompensaty dotyczy uprawnień wszystkich spadkobierców. Rolą zaś organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, co wynika z treści art. 61 § 4 k.p.a. (o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.). Uzyskanie bowiem przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu Minister Skarbu Państwa w świetle powyższych rozważań w sposób nieuprawniony odmówił M. W. i I. F. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej przez ich ojca K. P., przy czym okoliczność, że ww osoby nie były stronami postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie może mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organu II instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i poczynienia własnych ustaleń, niezbędnych dla prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu ewentualnych uchybień organu I instancji. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa uchylił się od tych obowiązków wydając rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 28 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponieważ organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie poprzestając na umorzeniu postępowania odwoławczego, sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny niniejszego postępowania. Dodać jedynie należy, że wbrew twierdzeniom skargi z treści odwołania jak i z pisma z dnia 27 lipca 2014r. W. P. wynika, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało złożone przez M. W. i I. F., a W. P. był ich pełnomocnikiem, a więc ustalenia Ministra Skarbu Państwa w tym zakresie są prawidłowe. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Skarbu Państwa weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i przy właściwym zastosowaniu norm prawa materialnego określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.