I SA/Wa 2961/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. S., J. B., U. D., A. S., J. S., R. S., T. S., S. S., Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...].08.2006 r. Minister Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].03.1953r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. C. [...] ozn. nr hip. [...] - została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].08.2006 r. podniesiono, że merytoryczne rozstrzygnięcia organów dekretowych były słuszne a okoliczność wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...] jednak z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu 156 § 2 kpa – stwierdzenie jej nieważności nie miało podstaw. We wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej w trybie nadzwyczajnym ww decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].08.2006 r. U. D., Z. S., R. S., J. S., S. S., P. S., T. S., A. S. i J. B. (dalej jako skarżący) podnieśli, że po wydaniu w/w decyzji nastąpiła zmiana wykładni przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wskazali na wykształcenie się nowej linii orzeczniczej, zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, co powinno spowodować dla strony dodatnie skutki przez zastosowanie okoliczności dla niej korzystniejszych. Skarżący podnieśli, że Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...].08.2006 r. rażąco naruszył prawo poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej w całości oraz poprzez przyjęcie, że w/w decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].10.2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].08.2006 r. nr [...]. Organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe, a więc postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa, zmierza do podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej i jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a tym samym do zachwiania stabilności porządku prawnego. Wyjaśnił, że ze względu na tak daleko idące skutki decyzji wydanych w trybie art. 156 § 1 kpa, ustawodawca obwarował surowo możliwość usunięcia ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, zezwalając na to jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wśród przesłanek tych znajduje się rażące naruszenie prawa, na które wskazują wnioskodawcy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wyjaśnił dalej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej, oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.09.2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, publ. Lex nr 51249). Istnienie przesłanki powodującej nieważność decyzji musi być oczywiste i niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych przesłanek, niż te wymienione w art. 156 § 1 kpa. W tym zakresie organ przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11.05.2000 r. sygn. akt III RN 62/00, publ. OSNP 2001, nr 4, poz. 100. Minister wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu jako organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31.08.2006 r., nie zaś powtórnej oceny decyzji dekretowych o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. C. [...]. Podał, że odmawiając przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości dekretowej Prezydium Rady Narodowej w [...] powołało się na przeznaczenie ww terenu pod użyteczność publiczną – ze wskazaniem na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie tej nieruchomości na parki, skwery i ogrody, drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi z dopuszczeniem wzniesienia na części terenu wolnostojącego zespołu budynków przemysłu precyzyjnego lub wielokondygnacyjnego garażu zbiorowego. Podając powyższe organ wskazał, że w 2006 r. dokonano kontroli legalności orzeczeń dekretowych mając na uwadze przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu oraz wykładnię pojęcia "cel użyteczności publicznej". W kontekście powyższego, w odniesieniu do zarzutów wniosku organ podniósł, że nie jest dopuszczalne skuteczne zarzucenie organowi rażącego naruszenia prawa w przypadku zaistnienia (z upływem czasu) zmiany linii orzeczniczej. Okoliczność ta zdaniem organu nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].08.2006 r. Organ podniósł także, że niezależnie od ewoluującej wykładni, nawet obecnie - przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną – nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Organ ocenił za prawidłowe stwierdzenie w decyzji z dnia [...].08.2006 r., wskazujące na to że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. została skierowana do Z. S., który zmarł w dniu [...].05.1953 r., więc w dacie jej wydania już nie żył. Ponownie wyjaśnił, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej wypełniając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uznał za okoliczność poza sporem, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej. Odnośnie do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z rozporządzenia na rzecz osób trzecich prawem użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] i [...] (po podziale dz. [...] i [...]) organ wskazał, że decyzja Ministra Budownictwa z 2006r nie narusza prawa gdyż zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś art. 158 § 2 kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Ponownie organ podkreślił, że ocena skutków prawnych odwołuje się do wykładni tego pojęcia, które również podlega ewolucji z biegiem czasu, a tym samym przyjęcie jednej z możliwych interpretacji pojęcia nieodwracalne skutki prawne nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W tym zakresie organ wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jaki wywołała decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2003 r. sygn. akt I SA 2062/01, publ. Lex nr 159251). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ zaznaczył, że przedmiotem badania organu nadzorczego w kontrolowanym postępowaniu był jedynie sposób dokonania pierwszego rozporządzenia przedmiotową nieruchomością przez podmiot publiczny. Grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] stał się przedmiotem użytkowania wieczystego Instytutu [...] z mocy prawa tj. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (t.j. Dz. U. 1991 r. nr 44, poz. 194 ze zm.) oraz w związku z dokonanym wpisem do księgi wieczystej nr [...] Następnie w dniu [...].12.2000 r. Instytut [...] na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego nr rep. [...] przeniósł prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz prawo własności znajdujących się na tejże nieruchomości budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "C. [...]". Organ podkreślił przy tym, że przepisy w/w ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczych nie wymagały potwierdzenia powstania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją deklaratoryjną, jak to miało miejsce w odniesieniu do uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Organ wskazał ponadto, że z kolei działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stała się przedmiotem użytkowania wieczystego przez Zakłady [...] wobec oddania ww gruntu w użytkowanie wieczyste przez Gminę [...] umową sporządzoną w dniu [...].07.1998 r. w formie aktu notarialnego nr rep [...]. Najistotniejszy według organu jest obrót nieruchomością przez organy publiczne, a takim jest umowa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] z dnia [...].07.1998 r. zawarta bez trybu decyzyjnego. Podobnie nabycie z mocy prawa do działki ewidencyjnej nr [...] przez Instytut badawczo - rozwojowy nastąpiło z mocy prawa i zostało potwierdzone przez sąd wpisem do księgi wieczystej, po którym nastąpił obrót cywilnoprawny. Powyższe ustalenia zdaniem organu uprawniały Ministra do przyjęcia w sprawie stanowiska o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych a stanowiska tego nie można uznać za rażąco naruszające prawo. W konsekwencji zdaniem organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nadzorczej z 2006r. nie naruszono przepisów prawa, co skutkowało odmową stwierdzenia jej nieważności. W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2014r. [...] skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Ponadto wskazano na obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 roku wydanej w sprawie [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących, decyzja z 2006r. została obarczona kwalifikowaną wadą prawną usankcjonowaną trybem nieważnościowym ujętym w treści art.156 § 1 pkt 2 kpa gdyż jej uzasadnienie nie zawiera pełnej analizy prawnej zagadnień związanych z kwestią oceny prawidłowości wydania decyzji przez organy dekretowe a ponadto – z uwagi na uwarunkowania czasowe - pomija stan wytworzony przez podjęcie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego Uchwały z dnia 26 listopada 2008 roku w sprawie I OPS 5/08. W uchwale tej wskazano bowiem, że również prywatne budynki mogły służyć użyteczności publicznej (na przykład hotele, placówki oświatowe czy lecznicze). Dalej skarżący zarzucili, że kwestionowana decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 roku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych gdyż późniejsze decyzje czy czynności cywilnoprawne, np. sprzedaż; nie były bezpośrednim następstwem jej wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 923/10, niepubl) a ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości każdorazowo było poprzedzone decyzją administracyjną i to ta decyzja, a nie decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą nabycia tytułu prawno rzeczowego do jej gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 2006r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). Tymczasem swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z 2006r. skarżący motywowali błędną analizą przesłanek nieważnościowych decyzji z 1953r. oraz błędną analizą stanu zaistniałego na skutek wydania tejże decyzji z 1953r. W istocie – skarżący nadal podnosili zarzuty co do oceny stanu faktycznego i stanu prawnego zaistniałego w wyniku decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. C. [...]. Stanowisko swoje wnioskodawcy uzasadniali rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, nie publ.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zostało no prawidłowo uzasadnione – zarówno gdy idzie o względy merytoryczne jak i elementy formalne uzasadnienia. Znamienne jest przy tym, że skarga nie zarzuca jakiegokolwiek naruszenia konkretnie wskazanego przepisu prawa, a tym bardziej nie zarzuca aby naruszenie to miało charakter rażący, tj. charakter powodujący konieczność naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zarzuty skargi sprowadzają się do nieuwzględnienia w 2006r. wykładni, jaka ukształtowała się w okresie późniejszym a dotyczyła przepisów dekretowych czy też pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Gdy chodzi o ewolucję wykładni czy zmianę stanowiska doktryny – orzecznictwo w tym zakresie pozostaje jednolite i wskazuje, iż w świetle art. 156 § 1 kpa – nie stanowi ona przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa nie można bowiem mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. II GSK 1666/2012, LexPolonica nr 8263936). Jak się wskazuje przy tym w orzecznictwie to - "zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jest co najmniej naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym jaskrawe nadużycie tego nadzwyczajnego środka prawnego jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)" – tak Naczelny Sądy Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r. I OSK 950/2014,LexPolonica nr 8757325, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym stanie rzeczy skarga została oddalona jako niezasadna.