I SA/Wa 2962/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania R. O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1960 r. nr [...] o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa położonego we wsi [...] gospodarstwa rolnego E.O. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. E. O. był właścicielem położonego we wsi [...], gm. [...], pow. [...] gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziły nieruchomości o pow. [...] ha stanowiące trzy działki o numerach: [...],[...] i [...], uzyskanego na mocy aktu nadania z [...] września 1947 r. nr [...]. Wnioskiem z 14 stycznia 1956 r. wystąpił on o przejęcie tegoż gospodarstwa na własność Państwa w trybie art. 12 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. – o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40), powołując się na ciężką chorobę żony jak też zły stan własnego zdrowia przy jednoczesnym młodym wieku dzieci, które to okoliczności uniemożliwiały dalsze prowadzenie gospodarstwa. Wskazywał jednocześnie, że chciałby je zdać na rzecz H. D. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem nie zostało zakończone przed uchyleniem ww. dekretu (co nastąpiło 27 lipca 1957 r.). W jego toku sformułowana została jedynie opinia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1956 r., w której wyrażono akceptację dla zrzeczenie się gospodarstwa przez E. O. oraz zgodę na osiedlenie w nim H. D. Natomiast orzeczeniem z [...] listopada 1960 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., przywołując w podstawie prawnej art. 15 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18 poz. 107) oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. [...] (Dz. U. Nr 39, poz. 174), stwierdziło, że całość gospodarstwa rolnego E. O. przeszła "z mocy prawa na własność Państwa, bez żadnego odszkodowania". W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydium podało, że wyżej wymieniony opuścił gospodarstwo w roku 1956 nie pozostawiając na nim żadnych osób mających uprawnienia do reprezentowania jego praw, a zatem zaistniały okoliczności uzasadniające jego przejęcie w trybie przywołanych przepisów. Wobec niewniesienia odwołania orzeczenie stało się prawomocne. Wnioskiem z 4 listopada 2008 r. R. O. -syn byłego właściciela , będący także jednym z jego następców prawnych, wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. W uzasadnieniu swojego żądania powoływał się na wniosek złożony przez ojca o przejęcie gospodarstwa w trybie dekretu z 9 lutego 1953 r., które to przejęcie realizowane mogło być za odszkodowaniem lub przydziałem mniejszego gospodarstwa. Po rozpoznaniu tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1960 r. Przywołując treść przepisów wskazywanych w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia oraz odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów z przesłuchań w charakterze świadków H.D. oraz inicjatora postępowania nieważnościowego, organ nadzoru wywodził, że przedmiotowa nieruchomość rolna spełniała warunki do uznania jej za opuszczoną, które to opuszczenie miało miejsce w roku 1956. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast dowodu, który potwierdzałby formułowaną przez niego tezę, że pomiędzy E. O. i H. D., który użytkował to gospodarstwo po jego opuszczeniu przez dotychczasowego właściciela, zawarta była umowa przekazująca je w użytkowanie. Od powyższej decyzji R. O. wniósł odwołanie, uznając ją za krzywdzącą i oczekując, iż w zamian za przejęte gospodarstwo ojca, uzyska gospodarstwo o mniejszym areale, jak przewidywały to przepisy dekretu z 1953 r. W postępowaniu odwoławczym sprawa była dwukrotnie rozpoznawana. Pierwszą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2012 r. wyeliminował z obrotu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2013 r. I SA/Wa 2420/12 poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na uczynienie jednym z adresatów tej decyzji osoby wówczas nieżyjącej. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji oceniając, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z [...] listopada 1960 r. nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji decyzja Wojewody odmawiająca stwierdzenia jego nieważności, jest zgodna z prawem. Swoje stanowisko Minister uzasadniał poprzez odwołanie się do brzmienie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. , a także dowodów wskazujących na opuszczenie gospodarstwa przez właściciela w roku 1956. Wskazywał ponadto na niezakwestionowanie w toku instancji orzeczenia 1960 r., co jego zdaniem oznaczało, że zarówno właściciel jak i członkowie rodziny je akceptowali. Podobnie jak Wojewoda powołał się także na brak dowodów mogących potwierdzać tezę, iż gospodarstwo rolne przed faktycznym jego opuszczeniem przez właściciela, było przez niego wydzierżawione H. D., zwłaszcza że ten ostatni zaprzeczył by zawierał z E. O. jakąkolwiek umowę. Na powyższą decyzję R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów: I. prawa procesowego, tj.: 1) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: błędne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, czego skutkiem było niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i uznanie, iż E.O. opuścił gospodarstwo rolne; błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis prawa; bezprawne i niezgodnie ze słusznym interesem obywatela uznanie, że przejęcie przez Skarb Państwa własności gospodarstwa rolnego odbyło się zgodnie z właściwymi przepisami ówcześnie obowiązującego prawa; 2) art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie prawne wydanej decyzji, co utrudnia skarżącemu analizę toku rozumowania organu drugiej instancji i podjęcia skutecznej obrony; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy utrzymała ona w obrocie orzeczenie wydane z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., jako wydanego z rażącym naruszeniem przepisów prawa; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., poprzez uznanie, iż jego zastosowanie przez Prezydium w swoim orzeczeniu było prawidłowe, mimo iż nie zachodziła przesłanka "opuszczenia gospodarstwa rolnego" jak i przesłanka "opuszczenia gospodarstwa rolnego przed wejściem w życie dekretu"; 2) art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., poprzez uznanie, iż jego zastosowanie przez Prezydium w swoim orzeczeniu było prawidłowe, mimo iż nie zachodziła przesłanka "opuszczenia gospodarstwa rolnego". W tym kontekście zarzucił on organowi II instancji, iż nie dostrzegł, że zastosowanie przedmiotowego przepisu zostało w sprawie dokonane z naruszeniem granic uznania administracyjnego, gdyż wydano w tym konkretnym stanie faktycznym orzeczenie o przejęciu własności gospodarstwa bez wyczerpującego uzasadnienia przesłanek przepisu oraz ustalenia i rozważenia całego materiału dowodowego. W uzupełnieniu skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnika skarżącego zarzucił decyzji naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. poprzez utrzymanie decyzji w mocy w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, że złożenie wniosku przez E.O. o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa na podstawie art. 12 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. stanowiło opuszczenie przez właściciela gospodarstwa w rozumieniu art. 15 dekretu z 1955 r; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. poprzez utrzymanie decyzji w mocy w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, że na podstawie tego przepisu całość gospodarstwa rolnego przeszła z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania, podczas gdy przepis jasno stanowi, iż to od prezydium powiatowej rady narodowej zależy przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa określonego w art. 15 ww. dekretu; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z następującymi naruszeniami przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi i piśmie procesowym ją uzupełniającym, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1960 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1960 r. orzekające o przejęciu z mocy prawa bez odszkodowania na własność Państwa jako opuszczonego całości gospodarstwa rolnego E. O. położonego we wsi [...], gm. [...]. Istotą zaś postępowania prowadzonego w tym trybie było ustalenie czy jest ono obarczone materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w tym m.in. wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Celem więc tego postępowania była ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji (orzeczeniu). A skoro tak to obowiązkiem organu nadzoru było w pierwszym rzędzie właściwe zidentyfikowanie faktycznej materialnoprawnej podstawy podjętego orzeczenia, gdyż tylko wówczas możliwe jest dokonanie oceny jego zgodności z tą podstawą. Zdaniu temu Minister, w ocenie Sądu, nie podołał. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to o tyle istotne, że w ww. orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, sporządzonym na sformalizowanym druku, przywołano dwie materialnoprawne podstawy, z których każda w sposób odmienny reguluje przesłanki i tryb w jakim dochodzi do przejęcia opuszczonych przez właściciela gospodarstw rolnych. Przywołano w nim mianowicie art. 15 pkt 1 (w istocie chodzi o art. 15 ust. 1 pkt 1) dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18 poz. 107) oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolny (Dz. U. Nr 39, poz. 174). Pierwszy zaś z przywołanych przepisów dotyczy przejmowania ex lege bez odszkodowania na własność Państwa gospodarstw rolnych nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie opuszczonych przez właściciela przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Drugi natomiast reguluje tryb fakultatywnego przejmowania takich gospodarstw rolnych, również bez odszkodowania, ale w sytuacji gdy opuszczone one zostały w okresie pomiędzy 29 kwietnia 1955 r. a 26 lipca 1957 r. Oczywistym jest zatem, że obydwa wymienione przepisy nie mogły jednocześnie stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia o przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo zapadłego w kontrolowanym orzeczeniu. Tymczasem tego aspektu sprawy organ nadzoru w ogóle nie wyjaśnił i nie ocenił, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w motywach podjętej decyzji. Skoncentrował się on mianowicie w swoich rozważaniach - jak słusznie zauważył skarżący - wyłącznie na jednej z przywołanych podstaw, tj. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Przy czym uczynił to niejako w oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Nie sposób zaś nie dostrzec, że ten pozostaje bez związku z stanem faktycznym objętym hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie. Skoro bowiem, jak zauważa sam Minister, do opuszczenia gospodarstwa rolnego przez E. O. doszło w roku 1956, na co powoływało się także Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w orzeczeniu z [...] listopada 1960 r., a art. 15 dekretu stanowi o przejęciu z mocy prawa gospodarstw opuszczonych przed dniem 29 kwietnia 1955 r. (data wejścia dekretu w życie), to bez wątpienia nie mógł on znajdować faktycznego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Tym samym dla oceny legalności ww. orzeczenia norma prawna w nim zawarta pozostawać musiała irrelewantna, gdyż to nie ona determinowała treść podjętego rozstrzygnięcia. Bez istotnego znaczenia prawnego jest przy tym fakt przywołania powyższego przepisu w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia. Nie można bowiem przy ocenie tej okoliczności pomijać faktu, że orzeczenie to zostało sporządzone na sformalizowanym druku, który to nośnik, w założeniu jego autorów, miał mieć pewne uniwersalne i wspólne cechy, umożliwiające wykorzystanie go przy załatwianiu spraw administracyjnych podlegających co do zasady odmiennym reżimom prawnym. W praktyce ówczesnych organów władzy publicznej przejawiało się to w nanoszeniu na takie druki podstawowych danych indywidualizujących akt takich jak: oznaczenie strony, przedmiotu rozstrzygnięcia, daty wydania, numeru i podpisu osoby upoważnionej oraz zakreśleniu właściwej w danej sprawie podstawy prawnej – wybranej spośród kilku (w tym wypadku dwóch) przywołanych w druku. W tym stanie rzeczy kontrola orzeczenia z [...] listopada 1960 r. przez pryzmat ww. przepisu, w kontekście kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a. nie mogła doprowadzić do prawidłowej oceny jego legalności. A już z całą pewnością sama jego treść normatywna nie mogła uzasadniać stanowiska o zgodności z prawem tego orzeczenia, jak by mogło to wynikać z lektury lakonicznego uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Analiza akt sprawy, a także ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu zwykłym, przywołanych w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, do których odwołuje się także organ nadzoru (znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym), prowadzi natomiast do wniosku, iż faktyczną materialnoprawną podstawą, w oparciu o którą ówczesny terenowy organ władzy państwowej rozstrzygnął o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego E. O. stanowił art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r., który to przepis – co warto podkreślić- obejmował odrębną od art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. regulację dotyczącą fakultatywnego trybu przejmowania przez Państwo opuszczonych gospodarstw rolnych, a pomiędzy tymi przepisami, jak podkreśla się w orzecznictwie, nie ma bezpośredniej łączności normatywnej (por. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 188/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to w jej kontekście winna być zweryfikowana legalność tego orzeczenia, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Minister bowiem z niezrozumiałych dla Sądu powodów, przepis ten w swoich rozważaniach pominął. Już tylko te względy powodują, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Rolą wszak organu nadzoru było zweryfikowania czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia, organ administracji publicznej mógł legalnie ukształtować stosunek administracyjny w sposób w jaki to uczynił, czy też nie. Tego rodzaju kontrola nie jest zaś możliwa bez poprawnej identyfikacji materialnoprawnej podstawy poddanego ocenie orzeczenia. Brak tej identyfikacji na gruncie rozpoznawanej sprawy spowodował z kolei, że nie zostały przez Ministra ustalone i ocenione kluczowe dla jej rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji podjęta przezeń decyzja oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenia procedury administracyjnej w powiązaniu z lakonicznością sporządzonego przez Ministra uzasadnienia decyzji, uniemożliwiającą w istocie zrekonstruowania faktycznych motywów, którymi kierował się on, utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1960 r. (co samo w sobie stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 w z. z art. 11 i art. 8 k.p.a.) powodują, że podjęta w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja podlegać musi uchyleniu, a sprawa oceny legalności ww. orzeczenia winna być przez organ odwoławczy ponownie rozpoznana w jej całokształcie. Nie mógł tego uczynić za Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd w ramach rozpoznawanej skargi, gdyż nie jest jego rolą rozstrzyganie sprawy administracyjnej w zastępstwie organu. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest bowiem wyłącznie ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje on sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. sygn. akt. I OSK 1980/10 Lex nr 957285). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia ustanowionego z urzędu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Rozpoznając ponownie sprawę Minister uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonując kontroli legalności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1960 r. w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., będzie miał na względzie faktyczną materialnoprawną podstawę podjętego wówczas rozstrzygnięcia, a więc art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w jego pierwotnym brzmieniu. Podjęte zaś rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, uzasadni w sposób respektujący wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiając tym samym zrekonstruowanie racji decyzyjnych organu i odtworzenie toku jego rozumowania prowadzącego do zastosowania przezeń konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej.