I SA/Wa 298/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg: S. K., T. K. oraz [...] - I. i A. S. Spółka Jawna w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r.,[...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] - I. i A. S. Spółka [...] w [...]kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania S. K., T. K., J. B. działającego w imieniu M. P. oraz W. B. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąca ich własności, a zajęta pod drogę publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. do właściwego starosty. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ustawy, jest ustalane w odrębnym, od postępowania toczącego się przed Wojewodą [...], postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych – M. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L., [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., sygn. akt [...] oraz T. K., S. K. i L. S. na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. K. z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...]. M. P., w imieniu której działa pełnomocnik J. B. sprzedała swój udział A. B., B. L. i W. B. w drodze aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1999 r., Rep. [...] nr [...], a L. S. na mocy aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2008 r., Rep. [...] Nr [...], sprzedała swój udział T. K.. Następnie na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży Rep [...] z dnia [...] marca 2014 r. A. B., B. L. i W. B., w imieniu i na rzecz którego działa J. B., sprzedali swoje udziały Spółce Jawnej "[...]" I. i A. S. Aktualnie współwłaścicielami tej nieruchomości są T. K., S. K. oraz "[...]" I. i A. S. Spółka Jawna z siedzibą w L. - co potwierdza odpis księgi wieczystej KW nr [...]. Następnie podniósł, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz.179). Podał, iż sporna nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa - co potwierdza oświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z pismem Zarządu Dróg i Transportu w L. z dnia [...] lipca 2013 r., metryka ulicy [...] oraz oględziny nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że droga wojewódzka - ul. [...], na podstawie art. 103 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się z mocy prawa drogą powiatową, gdyż nie znalazła się w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Podsumowując Wojewoda uznał, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością [...] - miasta na prawach powiatu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją odwołania złożyli S. K., T. K. oraz J. B. działający w imieniu M. P. i W. B., podnosząc, że strony nie były poinformowane o planach przekwalifikowania części ich nieruchomości pod drogę publiczną, nie ustalono też odpowiedniej rekompensaty za przejętą nieruchomość. Zarzucono również, iż organ I instancji błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Ponadto podniesiono, iż organ I instancji nie wezwał stron do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także wskazano, że w dniu [...] września 2002 r. wznowiono znaki graniczne między nieruchomością przy zbiegu ulic [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), dalej jako "ustawa", nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Przy czym przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli M. P., T. K., S. K. oraz L. S. Zaś obecnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości są S. K., T. K. oraz "[...]" - I. I A. S. Spółka jawna z siedzibą w L. Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ustawy dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r., I SA 1441/00 LEX nr 137831). W niniejszej sprawie, na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179, ze zm.) ulica [...] oraz ulica [...] zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy powyższe drogi stały się drogami powiatowymi, gdyż nie znalazły się w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się metryka ulicy [...] - założona w latach siedemdziesiątych XX wieku wraz z załącznikiem graficznym, kopia mapy do celów projektowych z maja 1994 r., protokół wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z obrębu [...] z dnia [...] września 2002 r., kopia mapy ewidencyjnej z dnia [...] lipca 2003 r. oraz protokół z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. W zakresie analizy i porównania przedmiotowych dokumentów została sporządzona również opinia geodety uprawnionego A. G. Minister podniósł, że z opinii geodety uprawnionego z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, iż teren obecnej działki [...] z obrębu [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę publiczną - ul. [...] w L.. Przez część działki [...] odpowiadającej obecnej działce nr [...] przebiegała droga publiczna - prawoskręt z ulicy [...] w ulicę [...], chodnik oraz pas zieleni stanowiące część pasa drogowego ul. [...]. Taki stan zagospodarowania działki wykazany jest w metryce ul. [...] oraz na mapie do celów projektowych z maja 1994 r. Szkic ze wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z dnia [...] września 2002 r. wskazuje, że przez część tej działki odpowiadającej obecnej działce nr [...] przebiegała jezdnia asfaltowa, w opisie granicy zamieszczono informację, iż w północno - wschodniej części działki (obecnie działka nr [...]) wybudowany jest na gruncie działki pas drogowy będący dawniej prawoskrętem z ulicy [...] w ulicę [...]. Protokół z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazuje, że stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu uległ zmianie dopiero w 2003 r., na terenie nieruchomości zostały wówczas zamontowane stalowe słupki ogrodzeniowe od strony ulic [...] i [...], przestawiono istniejący kiosk w inne miejsce, rozebrano część istniejącej nawierzchni dotychczasowej ulicy, a na części działki wykonano nawierzchnię z kostki brukowej. Zdaniem Ministra, dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy daje podstawy do stwierdzenia, iż działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, a co za tym idzie została wypełniona przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest wykazanie istnienia władztwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nad zajętą działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, przy czym udokumentowane władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności pokazujące na czym ono polega. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Środkami dowodowymi stanowiącymi podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego, mogą być: - umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, - rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, - umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., - dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., - dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazujący na wykonywanie władania publicznoprawnego. W związku z powyższym organ podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki [...] znajdowała się we władaniu gminy Miasto [...]. Z kolei, z metryki ulicy [...] prowadzonej przez Zarząd Dróg i Mostów m. [...] w rubryce "Zmiany stanu inwentarzowego" wynika, że w latach dziewięćdziesiątych XX wieku były prowadzone prace budowlane na ulicy [...]. Potwierdza to wpis z grudnia 1996 r. informujący o przełożeniu chodnika na ul. [...] oraz wpis z [...] września 1999 r. informującym o remoncie odtworzeniowym chodnika. Ponadto, z metryki wynika także, iż w ulicy znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, w ocenie Ministra, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] oraz ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Miasto [...] lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, iż czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] oraz ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 73 ww. ustawy zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane. Na zakończenie odniósł się też do zarzutów odwołania dotyczących nie poinformowania stron o planach przekwalifikowania części przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy wskazując, że organy administracji nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o zmianach obowiązujących przepisów prawa. Akty prawne mające moc powszechnie obowiązującą, ogłaszane są w Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i każdy obywatel może samodzielnie zapoznać się z ich treścią. W tym zakresie nie można skutecznie powoływać się na niewiedzę, nieznajomość prawa lub występować z roszczeniem do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 2649/01, publ. Lex Polonica 354921). Ponadto przepis art. 73 ww. ustawy nie nakłada na organy obowiązku zawiadamiania podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania o obowiązujących przepisach prawa, w tym o terminach składania wniosków w sprawach odszkodowań. Odnosząc się zaś do kwestii odszkodowania organ wyjaśnił, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Przywołując treść art. 73 ust. 4 ustawy wskazał, że sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ I instancji), lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W związku z czym nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w tym postępowaniu. Odnośnie kolejnego zarzutu - dotyczącego braku wezwania stron do zapoznania się z materiałem dowodowym - organ zauważył, że strony zostały pismami z dnia [...] września 2013 r., [...] października 2013 r. oraz [...] grudnia 2014 r. zawiadomione o wszczęciu niniejszego postępowania przez organ I instancji. Następnie przytoczył treść art. 73 k.p.a. oraz podał, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. strony postępowania zostały również poinformowane o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, który daje podstawy do wydania decyzji wraz z możliwością zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Nie zgadzając się z powyższą decyzją S. K., T. K., oraz "[...]" – I. i A. S. Spółka Jawna w L. odrębnymi pismami złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. S. K. oraz T. K. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. - podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż nie zostało udowodnione, aby przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto nie została także udowodniona przesłanka znajdowania się nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. "[...]" – I. i A. S. Spółka Jawna w L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i działanie organów administracji w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz z pominięciem zasady równego traktowania, w szczególności w zakresie, w jakim skarżąca została pozbawiona możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na wszczęcie przedmiotowego postępowania wiele lat po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust 4 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; b) art. 7 k.p.a. poprzez działanie wbrew interesowi społecznemu oraz wbrew słusznemu interesowi obywateli w ten sposób, że: - dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pomimo tego, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami nie jest i nie może zostać urządzona na niej droga, a więc nabycie nieruchomości przez miasto nie leży w interesie społecznym; - data wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz wydania zaskarżonych decyzji uniemożliwia stronie oraz pozostałym współwłaścicielom dochodzenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a więc narusza ich słuszny interes; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nieodpowiadającej prawu; 2) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe i niezgodne z celem tego przepisu zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy; zamierzeniem ustawodawcy było bowiem uregulowanie stanu prawnego gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami na przedmiotowej nieruchomości nie może zostać urządzona droga; b) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i wydanie decyzji naruszającej prawo własności skarżącej i pozbawiającej ją możliwości dochodzenia należnego odszkodowania, w szczególności z dodatkowym uwzględnieniem faktu, że dokonane wywłaszczenie nie jest niezbędne dla osiągnięcia słusznego celu publicznego (urządzenie drogi); c) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, a mianowicie: - prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób uniemożliwiający skarżącej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, skutecznego dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady równego traktowania; - naruszenie, wydanymi w sprawie decyzjami, istoty prawa własności do działki nr [...] poprzez pozbawienie nieruchomości położonej przy ul. [...] dostępu do drogi publicznej (możliwości urządzenia wjazdu na teren posesji) na skutek odłączenia od niej działki [...], na której taki wjazd jest urządzony. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.,) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy oraz - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez [...] – miasto na prawach powiatu prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa". Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Ponadto wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś - zgodnie z tym przepisem - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy - w odniesieniu do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność M. P., T. K., S. K. i L. S. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobom fizycznym, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Bezsporne w sprawie jest również to, iż na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy ulica [...] oraz ulica [...] w L. z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami powiatowymi. Natomiast kwestią sporną jest, czy przedmiotowa działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią. Przy czym wskazać należy, że z uwagi na to, iż wskazany powyżej przepis ma charakter wywłaszczeniowy, organy orzekające w sprawie zobowiązane były w sposób niezwykle precyzyjny wykazać spełnienie przesłanek w nim określonych. Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że fakt, iż ul. [...] i ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogami powiatowymi, nie jest wystarczający do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dokumentacyjnego nie wynika bowiem bezsprzecznie, aby działka nr [...] wchodziła w skład ul. [...] lub [...] w L. Jako dowód zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał: - metrykę ul. [...] założoną w latach siedemdziesiątych XX w. z załącznikiem graficznym oraz kopię mapy do celów projektowych z maja 1994 r., - protokół wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z obrębu [...] z dnia [...] września 2002 r.; - kopię mapy ewidencyjnej z dnia [...] lipca 2003 r., - protokół doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., - opinię geodety uprawnionego z dnia [...] kwietnia 2017 r. - z której ma wynikać, że teren obecnej działki [...] z obrębu [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę publiczną - ul. [...] w L. Przez część działki nr [...] odpowiadającej obecnie działce nr [...] przebiegała droga publiczna – prawoskręt z ul. [...] w ul. [...], chodnik i pas zieleni, stanowiące część pasa drogowego ul. [...]. Taki stan zagospodarowania działki wykazany jest w metryce ul. [...] oraz na mapie dla celów projektowych z maja 1994 r. Szkic ze wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z dnia [...] września 2002 r. wskazuje, iż przez część tej działki odpowiadającej obecnie działce nr [...] przebiegała jezdnia asfaltowa, w opisie granicy zamieszczono informację, że w północno-wschodniej części działki (obecnie działka nr [...]) wybudowany jest na gruncie działki pas drogowy będący dawniej prawoskrętem z ul. [...] w ul. [...]. Protokół doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazuje, iż stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu uległ zmianie dopiero w 2003 r., na terenie nieruchomości zostały wówczas zamontowane stalowe słupki ogrodzeniowe od strony ulic [...] i [...], przestawiono istniejący kiosk w inne miejsce, rozebrano część istniejącej nawierzchni dotychczasowej ulicy, a na część działki wykonano nawierzchnię z kostki brukowej. Tymczasem w aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczonymi granicami działek obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Co prawda w aktach sprawy znajdują się różne mapy (wydruk z numerycznej mapy zasadniczej, kopia mapy zasadniczej zawierająca linie rozgraniczające dróg, kopia mapy do celów projektowych z maja 1994 r., kopia mapy ewidencyjnej z dnia [...] lipca 2003 r., jak też wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] lipca 2013 r.) jednak żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Brak mapy obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, a więc faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Za przedwczesne uznać również należy stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy - dotycząca władania gruntem przez Miasto [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym zakresie organy orzekające w sprawie powinny zgromadzić materiał dowodowy obrazujący faktyczne działania podejmowane na tym gruncie, które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki. Tymczasem organy oparły się na zaświadczeniu Zarządu Dróg i Transportu w L. z dnia [...] lipca 2013 r., w którym wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...], drogę publiczną kategorii wojewódzkiej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu, samo to zaświadczenie o zajętości drogi pod ul. [...] nie dowodzi w sposób bezsporny, iż organ sprawował nad nią władztwo publicznoprawne. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność - dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi - jak choćby umowy z podwykonawcami, czy też rachunków i faktur na wykonanie prac zleconych przez zarządcę, np. za odśnieżanie czy konserwację drogi. Organ wskazał, że z metryki ul. [...] prowadzonej przez Zarząd Dróg i Mostów m. [...] w rubryce "Zmiany stanu inwentarzowego" wynika, iż w latach dziewięćdziesiątych XX w. były prowadzone prace budowlane na ul. [...], co potwierdza wpis z grudnia 1996 r. informujący o przełożeniu chodnika na ul. [...] oraz wpis z [...] września 1999 r. informującym o remoncie odtworzeniowym chodnika. Z metryki wynika także, że w ulicy znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne. Zdaniem Ministra, skoro z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wynika, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz) - to wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Bowiem wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] oraz ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Miasto [...] lub z nim konsultowane. Zatem z tego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] oraz ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska organu, bowiem sam fakt, iż w ulicy znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne i ewentualnie były wykonywane prace remontowe, konserwacyjne, eksploatacyjne czy modernizacyjne sieci i urządzeń elektrycznych nie świadczy o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy. Pojęcie władania oznacza wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, iż przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Zatem w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. naprawa, konserwacja czy modernizacja sieci i urządzeń elektrycznych. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanki władania nieruchomością. W konsekwencji Sąd uznał, że przedwcześnie przyjęto, iż zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez [...]-miasto na prawach powiatu w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia. Zatem podjęta przez organ I instancji decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej działki oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem ww. art. 73 ustawy oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuści wszystko, co może się przyczynić do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w ww. art. 73. W szczególności mogą to być zeznania świadków na okoliczność ewentualnych prac wykonywanych na tej działce (gdyby okazało się, że nie ma stosownych dokumentów), dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę z zaznaczonymi granicami działki wykazujące stan zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna) - w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka znajduje się w granicach ul. [...] lub [...]. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy - organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.