I SA/Wa 2985/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz [...] T. sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i orzekł o: ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] T. sp. z o.o. w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...] zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] T. sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy drogi krajowej, a podmiotem uprawnionym do jej realizacji jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stąd też, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w warunkach rozpatrywanej sprawy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, iż płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...]. Zdaniem skarżącego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] z dniem [...] przywrócono miastu [...] status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządy drogi. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości, o których mowa w art. 1 lf ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4f ww. ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ 1 instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dla działki nr [...] Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] natomiast dla działek nr [...] i [...] księgę wieczystą nr [...]. Z treści ww. ksiąg wieczystych wynika, iż przedmiotowe działki na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w użytkowaniu wieczystym [...] T. sp. z o.o., które było ponadto właścicielem budynków i urządzeń stanowiących odrębną własność. Stosownie do art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 tej ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z kolei przepis art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4). Przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia (ust. 5). Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Pana J.W. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że działka nr [...] położona jest w [...] przy ul. [...]. W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajdują się tereny niezagospodarowane, porośnięte trawą oraz zakrzaczone. Na działce znajduje się roślinność, która jednak nie jest pielęgnowana i nie ma sortymentów użytkowych, w związku z czym rzeczoznawca odstąpił od jej wyceny. Ponadto na nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy, który jednak nie posiada żadnej wartości użytkowej i funkcjonalnej, w związku z czym rzeczoznawca nie uwzględnił go w wycenie. Natomiast działki nr [...] oraz nr [...] położone są w [...] między ul. [...] i [...]. W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajdują się tory kolejowe, natomiast otoczenie nieruchomości stanowią tereny zurbanizowane, usługowe oraz mieszkaniowe. Działka nr [...] zajęta jest przez chodnik z kostki polbruk ogrodzony krawężnikiem drogowym i chodnikowym, natomiast działka nr [...] zajęta jest przez schody zewnętrzne oraz trawnik. Autor operatu ustalił również, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dla działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...], zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 40 KD - tereny dróg publicznych, węzeł komunikacyjny, natomiast dla działek nr [...] oraz nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] działki te położone są w liniach rozgraniczających podstawowego układu komunikacyjnego miasta-ulice klasy głównej. Mając na uwadze tak określone przeznaczenie biegły stwierdził, że rodzajem rynku nieruchomości właściwym dla oszacowania przedmiotowej nieruchomości jest rynek transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod budowę dróg. W rezultacie przyjętej metodologii ustalono wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł, z czego wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności naniesień działki wynosi [...] zł natomiast działek nr [...] i [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, z czego wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności naniesień działek wynosi [...] zł. Wobec nie spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, brak było podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5% wartość prawa użytkowania wieczystego z tytułu wydania przedmiotowej działki. Organ odwoławczy nadto wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Niemniej jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. W niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz. U. 2012 nr 853) z dniem [...] miastu [...] przywrócono status miasta na prawach powiatu. Organ II instancji wskazał, że organ pierwszej instancji powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11, publ. LEX nr 1082746, w którym wskazano, że "skoro bowiem - po myśli art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 6 k.p.a. - organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, to - wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję - musi przy tym stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko tego rodzaju postępowanie może bowiem być uznane za legalne ". Skoro więc na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...], tj. na dzień [...] miasto [...] posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to Prezydent Miasta [...] był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Tak więc w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe stanowisko podzielił w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1352/13. Mając na uwadze powyższe Organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] T. sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...], a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji. Decyzja niniejsza jest ostateczna. Na decyzję przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Skargę na tę decyzję złożyło Miasto [...] zarzucając zaskarżonej decyzji : 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wobec skarżącego, który dopiero w wyniku postępowania przed organem drugiej instancji został uznany za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania na rzecz [...] T. sp. z o.o., co w sposób zasadniczy zmieniło pozycję procesową skarżącego w zakresie wniosków dowodowych, jak też oceny dowodów zgromadzonych przez organ i pozbawiło skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 KPA przez niezapewnienie i uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. w charakterze strony i podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz wadliwe uznanie, że możliwość "przedstawiania stanowiska" w sprawie, dokonywana przez uczestnika postępowania, jest tożsama w postępowaniu administracyjnym z posiadaniem statusu strony postępowania i tym samym przyjęcie, że nie naruszono w sprawie uprawnień Prezydenta Miasta [...] jako strony, wynikających z art. 10 KPA; 3. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 107 § 1 KPA poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się przez organ administracji jedynie do wskazania przepisu prawa procesowego, bez wskazania przepisu prawa materialnego, będącego podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym bez wskazania podstawy prawnej nałożenia na Prezydenta Miasta [...] obowiązku poniesienia kosztów związanych z wypłatą odszkodowania na rzecz [...] T. sp. z o.o. w sytuacji, gdy Prezydent Miasta [...] w dacie wszczęcia postępowania, w wyniku którego powstał obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego [...] T. sp. z o.o., nie posiadał przymiotu zarządcy drogi, której dotyczyło to postępowanie, a tym samym, w dacie powstania obowiązku ustalenia wysokości odszkodowania, nie był zobowiązanym do zapłaty tego odszkodowania, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013, poz. 118) w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa, polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta [...] wobec uzyskania przez miasto [...] z dniem [...] statusu miasta na prawach powiatu, co nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań administracyjnych i w sposób diametralny zmieniło sytuację skarżącego jako strony tych postępowań podczas gdy: - decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji do czasu, gdy skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do czynienia takiej rezerwy) w budżecie skarżącego; - uzyskanie przez miasto [...] z dniem [...] statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość, tj. od dnia [...] i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 12 ust. 4 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013, poz. 118) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz w zw. z art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), polegające na ustaleniu istnienia po stronie Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy drogi, obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kiedy to: - zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zarządca drogi, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a fakt niezrealizowania przez Wojewodę obowiązku określenia wysokości odszkodowania w terminie określonym ustawowo nie może wpływać w sposób niekorzystny na zakres uprawnień i obowiązków podmiotu niebędącego inwestorem w sprawie, - przymiot inwestora po stronie Prezydenta i wraz z nim obowiązek poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a tym samym podejmowania ustawowo określonych działań związanych z wystąpieniem skutków uzyskanych zezwoleń, w tym obowiązek zapłaty odszkodowań, powstał z mocy prawa po stronie innego inwestora, po uzyskaniu przez niego wymaganych prawem zezwoleń, konsekwencją czego jest brak po stronie Prezydenta Miasta [...] możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących zarządcy drogi, wynikających z decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...], - z dniem uostatecznienia ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości wskazane w treści tego zezwolenia stały się własnością Skarbu Państwa, trwały zarząd tych nieruchomości został ustanowiony przez Wojewodę na rzecz GDDKiA, po którego stronie, w dacie powstania obowiązku poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi i jednocześnie powstania obowiązku Wojewody do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, leżały uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi, również te związane z wypłatą odszkodowań; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010r., Nr 80, poz. 526 z późn. zm. ) poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych położonych w granicach miasta na prawach powiatu winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji, gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr [...] środki finansowe, w tym te, przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym. W piśmie procesowym z dnia [...] Rozwinięto uzasadnienie podniesionych w skardze zarzutów. Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę ogan wnosił o jej oddalenie. |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: | |Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy | |administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, | |jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z | |dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwaną Ppsa), uznał,| |że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem. | |Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa sprawa stanowi kolejną ze spaw rozpoznawaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w | |której istota sporu sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Składy | |orzekające zaprezentowały na tle tego problemu dwa przeciwstawne poglądy. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przychyla się do | |argumentacji wskazującej na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Za | |prezentowanymi w tych sprawach poglądami należy wskazać, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z | |mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu| |publicznoprawnego. W ocenie Sądu kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. | |Wyjaśnić należy, że w ramach specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia | |zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym sam mechanizm pozbawienia praw do | |nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. specustawy w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o | |gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. | |To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) | |obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów.| |Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek | |ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Specustawa nie przewiduje jednak samodzielnej | |regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust.5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy | |prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. | |W przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację | |inwestycji drogowej stało się ostateczne, z tą datą następuje również wygaśnięcie użytkowania wieczystego. Decyzja Wojewody [...] stała się | |ostateczna w dniu [...]. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść tego stosunku | |odpowiedzialności odszkodowawczej. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy. | |Z tą datą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że | |Prezydent Miasta [...] z dniem [...] stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i | |treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego z dniem [...]. | |Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, żeby Gmina [...] weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować| |fragment obwodnicy. Konieczne jest bowiem odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin analizowanej w licznych orzeczeniach | |Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu | |terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w | |zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im | |swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych| |w tym zakresie (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K. 40/97 OTK ZU 1998/2 poz. 12). W przedmiotowej sprawie odszkodowanie miałoby być | |wypłacone z budżetu Gminy [...], ponieważ Prezydent nie dysponuje jakimś odrębnym budżetem. Zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o | |finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy,| |remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych | |miast. Teoretycznie więc zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinno być miasto na prawach powiatu, dlatego też ten podmiot ma zdolność | |sądową, a nie Prezydent Miasta [...]. | |Tym samym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 specustawy drogowej, która doprowadziła w| |konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania | |ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Dodatkowo jednak | |wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie | |przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o | |Krajowym Funduszu Drogowym. Jest to istotny zapis ponieważ wskazuje on, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację | |zobowiązań odszkodowawczych. Wbrew stanowisku Ministra nie tylko art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury | |transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) czy ustawa o drogach publicznych, ale również konieczne jest zastosowanie ustawy z | |dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.) Zgodnie z art. 39| |f ust.1 pkt 1 tej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych | |realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zwrócić uwagę należy, że art. 7 ustawy o finansowaniu | |infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o | |drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka | |sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011 ustanowiono program | |wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg | |Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych pod pozycją [...] znajduje się budowa | |obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i określenie wartości projektu. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach | |Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ten podmiot dysponuje zatem | |wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy [...]. Przywrócenie miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z | |transferem środków do budżetu gminy (co było prawnie zresztą niemożliwe). Skoro zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg | |Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta [...], jako | |hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. Nie można w art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury| |transportu lądowego czy w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, znaleźć podstawę prawną do | |rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem [...] statusu miasta na prawach powiatu. | |Reasumując podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor na wniosek, którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na | |realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac| |budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych. Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione, | |ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 22 specustawy drogowej, który wskazuje na konieczność uwzględnienia przy | |określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 ustawy o | |finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. | |Organ naczelny zignorował również całkowicie powołaną uchwałę Rady Ministrów. Natomiast nie można podzielić zarzutów co do naruszenia | |przepisów wskazanych w skardze, co jednak nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. | |Prawidłowa jest natomiast decyzja Wojewody [...która jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazała Generalnego Dyrektora Dróg | |Krajowych i Autostrad. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien jako podmiot zobowiązany do ustalenia odszkodowania ustalić właśnie ten | |podmiot. Natomiast co do kwestii prawidłowości wysokości ustalenia odszkodowania Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu | |zaskarżonej decyzji. | |Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji| |orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, a w istocie Gminy Miasta [...] orzeczono na | |podstawie art. 200 Ppsa. | | |