I SA/Wa 299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania M. S. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] października 2020 r., nr [...] uchylającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i uznającej zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 lutego 2015 r. do 30 listopada 2019 r. za świadczenie nienależnie pobrane. Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] uchylił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznane na rzecz Skarżącej decyzją Prezydenta z [...] listopada 2018 r., nr [...] , i uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 lutego 2015 r. do 30 listopada 2019 r. za świadczenie nienależnie pobrane. W treści pouczenia decyzji, Prezydent zawarł informację o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z [...] października 2020 r. złożyła Skarżąca, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Skarżąca nadała odwołanie w placówce operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe na terenie Wielkiej Brytanii – przedsiębiorstwa [...] . Przesyłka została doręczona Prezydentowi 4 listopada 2020 r. za pośrednictwem firmy kurierskiej GLS. Kolegium postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania, wskazując, że decyzja Prezydenta została Skarżącej doręczona 19 października 2020 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru, a odwołanie zostało złożone 4 listopada 2020 r., co potwierdza pieczęć Urzędu Miasta [...] Urzędu Dzielnicy [...] – Wydział Obsługi Mieszkańców z uwidocznioną datą wpływu. Kolegium przytoczyło treść art. 129 § 2 k.p.a. i podkreśliło, iż w niniejszej sprawie odwołanie złożono z przekroczeniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia, ponieważ termin na wniesienie odwołania upłynął 2 listopada 2020 r. Kolegium wyjaśniło także, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, wskazujących, iż w terminie do 2 listopada 2020 r., odwołanie zostało złożone bezpośrednio w biurze podawczym Urzędu Miasta [...] . Brak jest również dokumentów potwierdzających, iż odwołanie Skarżącej zostało złożone w trybie i formie przewidzianej w art. 57 § 5 k.p.a., skutkującej zachowaniem terminu. Kolegium zauważyło również, że przedmiotowe odwołanie nie zostało złożone w przepisanym terminie bezpośrednio do organu odwoławczego. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła Skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, bowiem w ocenie Skarżącej, nie nastąpiło opóźnienie w wysłaniu odwołania. Skarżącą wskazała, że decyzję Prezydenta z [...] października 2020 r. odebrała 19 października 2020 r., a zatem na wysłanie odwołania miała 14 dni od daty odebrania tejże decyzji. Zdaniem Skarżącej, został dochowany termin na wniesienie odwołania, ponieważ pismo zawierające odwołanie zostało wysłane 31 października 2020 r., czyli przedostatniego dnia na wykonanie tej czynności. Na dowód czego Skarżąca przedstawiła skan potwierdzenia wysłania pisma w placówce pocztowej w Wielkiej Brytanii, gdzie Skarżąca obecnie przebywa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z kolei, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Zatem w razie wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2020 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta z [...] października 2020 r. Na mocy art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta z [...] października 2020 r. została skutecznie doręczona Skarżącej 19 października 2020 r., czego Skarżąca nie kwestionuje. W związku z powyższym wskazać należy, że bieg 14-dniowego terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie rozpoczął się 20 października 2020 r., a upłynął 2 listopada 2020 r. – stosownie do treści art. 57 § 1 k.p.a. Skarżąca odwołanie wniosła natomiast 4 listopada 2020 r., a więc po upływie terminu wynikającego z treści art. 129 § 2 k.p.a., z taką bowiem datą odwołanie Skarżącej wpłynęło do Prezydenta. Jednocześnie z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby Skarżąca złożyła do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnić wypada również, że przepis art. 57 § 5 k.p.a. wskazuje, że termin uważa się za zachowany w razie wysłania pisma przed jego upływem w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej i otrzymania przez nadawcę urzędowego poświadczenia odbioru (pkt 1), nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (pkt 2), złożenia pisma w polskim urzędzie konsularnym (pkt 3), złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej (pkt 4), złożenia pisma przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku (pkt 5), złożenia pisma przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego (pkt 6). Jak podnosi się w nauce prawa (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 57) – "do zachowania ustawowego terminu konieczne jest, aby pismo nadane za granicą zostało przed upływem terminu przekazane polskiej placówce pocztowej, o zachowaniu terminu dokonania czynności decyduje bowiem nie data nadania pisma za granicą, ale data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu (Komentarz, 1948, s. 117; postanowienie SN z 12.05.1978 r., IV CR 130/78, OSPiKA 1979/4, poz. 76). Podobnie w wyroku NSA z 26.09.2008 r., II OSK 1101/07, ONSA WSA 2009/3, poz. 54, z aprobującą glosą W. Tarasa, OSP 2009/6, poz. 64, w którym stwierdzono, że: "Jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.)". Nie dotyczy to jednak nadania pisma w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W tym bowiem wypadku termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w takiej placówce pocztowej.". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy oraz odnosząc się do kwestii poruszonej w skardze, zdaniem Sądu, Skarżąca nie wywiązała się z powyższego obowiązku. Wskazać bowiem należy, że choć odwołanie Skarżącej zostało nadane 30 października 2020 r. w placówce pocztowej operatora świadczącego usługi powszechne w Wielkiej Brytanii, jakim bez wątpienia jest przedsiębiorstwo państwowe [...] (vide: załączone do skargi potwierdzenie nadania), to jednak zauważyć wypada, że od 1 lutego 2020 r. Wielka Brytania nie jest już państwem członkowskim Unii Europejskiej, wyszła z niej bowiem – 31 stycznia 2020 r. o godz. 24:00 CET, jak też nie zalicza się grona państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), będących jednocześnie stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, wszak są nimi: Islandia, Lichtenstein oraz Norwegia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia wniosku, że Wielka Brytania spełnia kryterium państwa, o którym mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W następnie powyższego, nie można więc uznać, że nadanie przez Skarżącą odwołania w placówce pocztowej [...] w Wielkiej Brytanii odniosło ten skutek, że termin na wniesienie odwołania został zachowany. Istotne w niniejszej sprawie jest bowiem to, że przesyłka zawierająca odwołanie Skarżącej została doręczona Prezydentowi dopiero 4 listopada 2020 r. za pośrednictwem firmy kurierskiej GLS. Ten zatem moment determinuje wynik oceny zachowania terminu, o którym mowa w 129 § 2 k.p.a. Wobec złożenia przedmiotowego odwołania po upływie terminu, organ nie miał innej legalnej możliwości niż stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. Jest to bezwzględnie obowiązująca norma prawna, a więc rozstrzygnięcie organu nie jest zależne od jego swobodnego uznania. Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu skutkowałoby, że decyzja organu dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem w przedstawionych stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu, Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń, procedowało w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawidłowo powołało i zastosowało przepisy k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia merytorycznej kontroli decyzji Prezydenta. Przeszkodą do przeprowadzenia takiej oceny było to, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z uchybieniem 14-dniowego terminu. Zatem kontrola Sądu ograniczyła się jedynie do oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia, tj. zbadania czy faktycznie Skarżąca złożyła odwołanie po terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a., oceny prawidłowości doręczenia decyzji Prezydenta i ustalenia czy Prezydent w treści decyzji pouczył stronę o terminie i sposobie złożenia odwołania oraz czy został złożony do organu ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jak wyżej zaznaczono powyższa ocena Sądu wskazuje, że organ nie naruszył przepisów prawa wydając zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.