I SA/Wa 2991/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. jako ""[...]", na rzecz jej przeddekretowej właścicielki – P. K. Decyzja Ministra infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Zabudowana nieruchomość położona W. przy ul. [...] została objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; przywoływanego dalej jako: "dekret") i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność P. K. Z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie art. 1 dekretu, z mocy prawa grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Aktualnie obejmuje ona zabudowaną budynkiem wielolokalowym działkę nr [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność komunalną. Objęcie przedmiotowej nieruchomości przez gminę nastąpiło w trybie rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia [...] kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16 poz. 112) z dniem 14 sierpnia 1947 r., kiedy to opublikowano w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...], przewidziane § 8 tego rozporządzenia ogłoszenie o sporządzeniu protokołu oględzin nieruchomości. W dniu 23 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek P.K. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1951r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przywrócenia wnioskodawczyni terminu do złożenia ww. wniosku, a następnie wydanym w tej samej dacie orzeczeniem nr [...] odmówiło przyznania jej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie znajdujące się gruncie budynki (fragment murów) przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydium powoływało się na nieprzywrócenie byłej właścicielce przewidzianego art. 7 ust. 1 dekretu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczenie to, w następstwie rozpoznania odwołania P. K., zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nr [...]. Wnioskiem z 1 grudnia 2010 r. (doprecyzowanym pismem z 2 marca 2011 r.) córka byłej właścicielki – H. C., będąca jednym z jej następców prawnych, zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej utrzymującej w mocy orzeczenie z [...] stycznia 1951 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i pozostającej w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. W motywach żądania powoływała się ona na tragiczne losy rodziny w okresie wojny i tuż po jej zakończeniu, które uniemożliwiły terminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r., nie dopatrując się w niej wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazywał, że art. 7 ust. 1 dekretu jako przesłankę ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości wprowadzał wymóg złożenia w tym względzie wniosku z zachowaniem 6 miesięcznego terminu od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, który to termin miał materialnoprawny charakter. Mając zaś na względzie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy była właścicielka nieruchomości tego terminu nie dochowała – objęcie gruntu w posiadania nastąpiło bowiem 14 sierpnia 1947 r., a wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyła ona dopiero 23 lutego 1949 r. - było to wystarczającą przesłanką uzasadniającą podjęcia przez organy dekretowe w przedmiocie przyznania tego prawa negatywnego rozstrzygnięcia. To z kolei doprowadziło Ministra do konkluzji, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku P. K. ówczesne organy działały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięcie H. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpoznania tego wniosku decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (będący właściwym w sprawie po kolejnej reorganizacji administracji centralnej), utrzymał decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w mocy. Podtrzymał on podniesioną w niej argumentację o materialnoprawnym charakterze terminu w jakim byli właściciele nieruchomości [...] mogli skutecznie żądać ustanowienia w trybie przepisów dekretu prawa własności czasowej do gruntu tych nieruchomości, który to termin w niniejszej sprawie nie został dochowany, co było okolicznością wystarczającą do negatywnego rozpoznania wniosku. Na powyższą decyzję H.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 156 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. prawo o postępowaniu administracyjnem, poprzez ich niezastosowanie. W motywach skargi kwestionowała materialny charakter terminu do złożenia wniosku dekretowego, a także wywodziła, że umieszczenie konkretnej nieruchomości w wykazie nieruchomości przejętych w posiadanie gminy miało charakter decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzygało o indywidualnych prawach danej osoby. Z przepisów zaś rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem z 1928 r. wynika zasada dwuinstancyjności, a więc możliwość odwołania się od każdej decyzji. Tymczasem praktyka realizacji dekretu naruszała przepisy tegoż rozporządzenia w ten sposób, że decyzje indywidualne, jakimi były niewątpliwie protokoły/obwieszczenia dotyczące objęcia gruntu przez gminę w posiadanie przez gminę (co skutkowało po upływie określonego czasu wywłaszczeniem z budynku), nie były doręczane, tym bardziej z właściwym pouczeniem. W konsekwencji właściciele nieruchomości (będący niewątpliwie stronami w rozumieniu rozporządzenia z 1928 r.) nie byli informowani o przysługujących im środkach odwoławczych. Nie mógł zatem wobec nich biec termin, co powoduje, że decyzja z [...] kwietnia 1951 r. również z tego powodu powinna być uznana za nieważną. Ponadto wskazywała na brak uzasadnienia w orzeczeniu o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego, które to orzeczenie było w sprawie decyzją "incydentalną" w rozumieniu art. 72 ust. 2 ww. rozporządzenia, podczas gdy decyzja z [...] kwietnia 1951 r. stanowiła decyzję "główną". W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. a także stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (a uprzednio Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania byłej właścielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – przywoływanego dalej jako: "dekret". Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał jednocześnie dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Przyczyną, która legła u podstaw odmowy przyznania przeddekretowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w kontrolowanej przez Ministra decyzji, było niedochowanie przez nią przewidzianego art. 7 ust. 1 dekretu terminu skutecznego złożenia w tym przedmiocie wniosku. Ustalenia stanu faktycznego w sprawie są niesporne i nie budzą także wątpliwości Sądu. Poza sporem bowiem jest, że ogłoszenie o sporządzeniu protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości - z którym § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16 poz. 112) wiązał skutek objęcia nieruchomości przez gminę [...] w posiadanie - opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1947 r. Nr [...]. Niekwestionowaną również okolicznością jest, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, który nie został uwzględniony) przez byłą właścicielkę nieruchomości wniesiony został dopiero w dniu 23 lutego 1949 r. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, a także skutecznego jego otwarcie, w efekcie opublikowania wspomnianego wyżej ogłoszenia. Skarżąca bowiem z jednej strony kwestionuje jego materialnoprawny charakter - uznając, że jest to termin procesowy, a więc przywracalny. Z drugiej zaś strony wywodzi, że w ogóle się on nie otworzył, a to z tego względu, że poszczególne czynności realizowane w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę (protokoły, obwieszczenia) stanowiły w jej ocenie w istocie decyzje incydentalne, w rozumieniu obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnem (Dz.U Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zatem aby wywołały skutek prawny winny być doręczane stronom, ze stosownymi pouczeniami – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W obydwu jednak tych aspektach stanowisko skarżącej uznać należy za błędne. Przede wszystkim całkowicie nieuprawnione jest utożsamianie poszczególnych czynności realizowanych w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę z decyzjami incydentalnymi, a więc władczymi aktami rozstrzygającymi wynikłe w toku postępowania administracyjnego kwestie wpadkowe. Aby bowiem mówić o tego rodzaju decyzjach samo postępowanie administracyjne musi być w toku, co wynika wprost z treści art. 72 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem: "Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania". Tymczasem wejście w życie dekretu nie uruchamiało – wbrew temu co sugeruje skarżąca - samoistnie żadnego postępowania administracyjnego. To inicjował dopiero wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (praw własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Także zespół czynności dokonywanych w ramach unormowanego w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. procesu obejmowania gruntów w posiadanie nie należał do sfery postępowania stępowania administracyjnego, ale działań faktycznoprawnych, z których spełnieniem prawodawca wiązał skutek prawny w postaci oznaczenia daty początkowej sześciomiesięcznego terminu dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Z akt sprawy nie wynika przy tym by sam proces obejmowania przedmiotowej nieruchomości w posiadanie gminy dokonał się z naruszeniem przepisów tegoż rozporządzenia, a zwłaszcza z naruszeniem ich w stopniu rażącym. Dopełniony bowiem został przewidziany rozporządzeniem wymóg opublikowania ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia nieruchomości w posiadania (§ 3), które to ogłoszenie zawierało wszystkie elementy, o których stanowił § 4 (opublikowano je w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 11 z dnia 3 lipca 1947 r.). Zgodnie z terminem określonym w tym ogłoszeniu zrealizowano także oględziny nieruchomości, co odzwierciedlone zostało w sporządzonym na tę okoliczność protokołem z [...] lipca 1947 r. (§ 7), o czym również poinformowano w drodze ogłoszenia opublikowanego w organie urzędowym Zarządu Miejskiego (§ 8). Wprawdzie ww. rozporządzenie nakładało także na Zarząd Miejski obowiązek przesyłanie byłemu właścicielowi zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania w posiadanie gruntu - niezależnie od opublikowania w tym względzie stosownego ogłoszenia – jednakże obowiązek ów aktualizował się dopiero wówczas, gdy dane o miejscu pobytu tegoż właściciela lub osoby jego prawa reprezentujące były organowi znane (por. § 5 ust. 1). Z zachowanych zaś akt archiwalnych sprawy nie wynika by w dacie opublikowania ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie, tego rodzaju danymi Zarząd Miejski dysponował. Z tego względu z faktu braku przesłania P.K. zawiadomienia o powyższej czynności nie można wywodzić, by doszło do rażącego naruszeniu przewidzianej rozporządzeniem procedury, a przez to nieskuteczności objęcia nieruchomości w posiadanie. Kwestia charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu z kolei była wielokrotnie wyjaśniana w judykaturze oraz doktrynie, gdzie jednolicie przyjmowano, że ma on charakter materialnoprawny i nie znajdują do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak też przepisy rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem o przywróceniu terminu (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, ONSA 2/1997/50; wyroki NSA: z 30 października 2009 r. sygn. akt I OSK 85/09 Lex nr 571062, z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1977/10 Lex nr 1136659). Jest to wszak wyznaczony przez ustawodawcę uprawnionym ku temu osobom termin wyrażenie woli w przedmiocie uzyskania praw do nieruchomości o charakterze podmiotowym, a nie dokonania czynności procesowej. Należy bowiem pamiętać, iż z mocy art. 1 w zw. z art. 12 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy [...], a byli właściciele tych gruntów mogli w omawianym terminie 6 miesięcy wyrazić jedynie wolę - w postaci złożenia stosownego wniosku - uzyskania do tych gruntów prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Za prawnomaterialnym charakterem tego terminu przemawia również przyznanie byłym właścicielom prawa do odszkodowania powstającego już po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...] (por. art. 9 ust. 2 dekretu), a więc po upływie tego samego terminu, w którym należało złożyć wniosek o przyznanie praw do nieruchomości. Prawo do odszkodowania przysługiwało bowiem dopiero w razie niezgłoszenia wniosku o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości [...] lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn tych praw. Samo więc niezgłoszenie wniosku w wyznaczonym terminie 6 miesięcy o przyznanie praw do gruntu nieruchomości [...] skutkowało powstaniem prawa do uzyskania odszkodowania. W ten sposób ówczesny ustawodawca utratę możliwości skutecznego ubiegania się o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej z powodu upływu dekretowego terminu na złożenie w tym względzie stosownego wniosku zrekompensował przyznaniem prawa do zgłoszenia roszczenia o uzyskanie odszkodowania. Jeżeli więc powstanie prawa do ubiegania się o odszkodowanie było prawnomaterialnym skutkiem niezłożenia wniosku o ustanowienie praw do nieruchomości w terminu 6 miesięcy określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, to powstanie tego prawa nie mogło być zniweczone przywróceniem terminu do złożenia wniosku o ustanowienie praw do nieruchomości. Powstanie prawa do odszkodowania wykluczało zatem ostatecznie możliwość rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, gdy wniosek ten w ogóle nie został złożony, lub - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - został złożony po upływie dekretowego terminu 6 miesięcy liczonego od dnia objęcia przez gminę w posiadanie gruntu. Także treść art. 8 dekretu wskazuje na materialnoprawny charakter omawianego terminu. Przepis ten, dotyczący nieruchomości zabudowanych, stanowi iż w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Pojęcie "nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy" użyte w powołanym przepisie należy zaś odnieść zarówno do sytuacji, gdy wniosek o przyznanie tych praw złożono w dekretowym terminie 6 miesięcy, ale nie został pozytywnie rozstrzygnięty, jak również do sytuacji, w której wniosek taki złożono po upływie dekretowego terminu 6 miesięcy. Odebranie w takim przypadku prawa własności do wszystkich budynków znajdujących się na gruncie nieruchomości [...] następowało z mocy samego prawa, dlatego nie mogło być "cofnięte" wskutek przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Prawnorzeczowy skutek upływu dekretowego terminu na złożenie wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości [...] zabudowanej powoduje zatem, iż sam termin ma charakter prawnomaterialny. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1227/09 Lex nr 582463). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości przy ul. [...] w w., złożony został z uchybieniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, a termin ten miał materialnoprawny charakter to okoliczność ta (niezależnie od tego jakie przyczyny spowodowały uchybienie terminu) była wystarczającą i przesądzającą do jego negatywnym rozpatrzeniu. W tym stanie rzeczy odmowa przez Prezydium Rady Narodowej [...] przyznania byłej właścicielce ww. prawa, poprzedzona odmową przywrócenia uchybionego terminu, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nie naruszają prawa. Słusznie zatem Minister Infrastruktury i Rozwoju (a wcześniej Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wobec niestwierdzenia kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a. tej decyzji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył on art. 156 § 1 k.p.a., a podnoszony w tym względzie przez skarżącą zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.