I SA/Wa 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi S. Z. i S. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011r, na podstawie art. 138 § 1 pkt1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm ) dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. Z., S. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. uchylającej w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2006r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej we wsi L., oznaczonej jako działka nr [...] (dawniej nr [...]) obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Pierwotnie, decyzją z [...] maja 2006r. nr [...] – wydaną na zasadzie art. 136, 137, 140, 142 i 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej ugn – Starosta [...] orzekł o zwrocie opisanej na wstępie nieruchomości na rzecz S. i S. małżonków Z. oraz zobowiązał strony do zwrotu Skarbowi Państwa kwoty [...] zł. Suma ta stanowiła zwaloryzowaną kwotę odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 1989r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości o powierzchni [...] ha, w celu wydzielenia z niej części gruntu pod budowę ulicy. Następstwem tej decyzji, grunt będący przedmiotem roszczenia o zwrot, przeszedł na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006 r. małżonkowie Z. wnieśli odwołanie kwestionując w nim rozstrzygnięcie, w części dotyczącej zobowiązania ich do zwrotu Skarbowi Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 147/07, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - powyższa decyzja Wojewody [...] została uchylona. W motywach wyroku Sąd przyjął, że skoro organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców a organ drugiej instancji uchylił korzystną dla nich decyzję i umorzył postępowanie, to oznaczało, że decyzja organu II instancji, została wydana na niekorzyść strony. Sąd podkreślił jednocześnie, że organ odwoławczy może – zgodnie z art. 139 kpa – wydać decyzję na niekorzyść strony ale jedynie, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istnienie tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zostało zaś przez organ wojewódzki wykazane. Sąd w wytycznych skierowanych do organu polecił zatem, aby ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy wziął pod uwagę art. 139 kpa, co oznaczać miało dokonanie szczegółowej analizy wskazanych w tym przepisie przesłanek, wyłączających zastosowanie zakazu reformationis in peius. Wyrok ten stał się prawomocny i wiążący w dalszym toku postępowania. Rozpoznając po raz drugi odwołanie małżonków Z., Wojewoda [...] wydał w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że cyt: "(...) biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu przeanalizowanie dokonanych w pierwszej instancji ustaleń dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia, (organ odwoławczy) uznał za wskazane uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Decyzja ta nie została zaskarżona. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa - umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] września 2008r. Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1697/08 oddalił skargę S. i S. małżonków Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008r. Pismem z dnia 17 lipca 2009r. S. Z. i S. Z. dalej skarżący wystąpili z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, podnosząc, że Wojewoda [...] orzekł w sprawie objętej ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2006r., a także, że w/w decyzją z [...] grudnia 2007r. uchylono w całości decyzję z [...] maja 2006r. mimo że skarżący wnosili odwołanie jedynie w części dotyczącej odszkodowania. Minister Infrastruktury powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2010r. odmówił stwierdzenia nieważności. Skarżący w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazali, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2007r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję decyzją z [...] listopada 2010r. Minister podniósł w szczególności, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2007r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co w ocenie organu miało miejsce wobec naruszenia art. 7, 77§ 1 kpa. Takie rozstrzygnięcie w myśl art. 15 kpa nie narusza przepisu 138 § 2 kpa, a ponadto zgodne jest z ocena prawną zawartą w wiążącym wyroku sądu. Zarzut, iż decyzja z [...] grudnia 2007r. dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją jest niesłuszny, bowiem po wyroku WSA z 8 sierpnia 2007r. odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006r. pozostało nierozpatrzone i postępowanie odwoławcze musiało być przeprowadzone ponownie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 16§ 1 kpa poprzez ich pominięcie, art. 138 § 2 kpa poprzez błędną interpretację w stanie faktycznym, art. 6,7 w zw. z 77, 8 w zw. z 140 kpa poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania i pominięcie treści pisma z 18 maja 2006r. Podnieśli w uzasadnieniu, iż skoro zaskarżona została jedynie ta część decyzji Starosty [...], która dotyczyła odszkodowania, to decyzja w części orzekającej o zwrocie działki stała się ostateczna i taka pozostaje do dzisiaj, zaś jakiekolwiek dalsze orzekanie w tym zakresie narusza art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. W piśmie procesowym z 20 października 2011 r. skarżący podtrzymując swoje stanowisko wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011r i decyzji z [...] marca 2010r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007r. uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z [...] maja 2006r., zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej adwokata z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związki z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1697/08, który – z mocy przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiązał organy zawartą w nim oceną i wytycznymi, co do dalszego postępowania. Zawartą w tym wyroku oceną prawną był również związany Sąd obecnie rozpatrujący sprawę. Wyrokiem tym WSA oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2008r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W skardze będącej przedmiotem rozpoznania Sądu w dniu 29 maja 2009r. skarżący wywodzili między innymi, iż zastrzeżenia ich, dotyczące poprzednich decyzji, sprowadzały się jedynie do sposobu i wysokości wyliczonego odszkodowania za zwrot nieruchomości a nie dotyczyły samej podstawy zwrotu, a w piśmie z 20 marca 2009r., uzupełniającym skargę, skarżący zgłosili alternatywny wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej uzasadniając go tym, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. - w części dotyczącej zwrotu nieruchomości - stała się ostateczna, gdyż strony decyzję tę zaskarżyły jedynie w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł. Z tego powodu wywodzono, że organ wojewódzki naruszył art. 138 § 1 kpa oraz art. 61 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa, bo rozpoznał sprawę ponad zakres odwołania skarżących z dnia 18 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do tej części zarzutów powołał się na treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2007r. i związanie tym wyrokiem wynikające z art. 153 ppsa. Przywołując rozstrzygnięcie z 8 sierpnia 2007r. uznał, iż Sąd stanął wówczas na stanowisku niepodzielności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006r., co prowadziło do wniosku, że wniesienie odwołania od tej decyzji (niezależnie od jego konkretnej treści) skutkowało tym, że decyzja ta nie stawała się ostateczna w całości. Jednocześnie podkreślił, iż Sąd nie stwierdził wówczas, aby decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której została uchylona w całości decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2006r. i umorzono postępowanie przed pierwszą instancją, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem nie stwierdzono – jak domagają się tego skarżący - że organ odwoławczy wydał wówczas decyzję w części niezaskarżonej odwołaniem tj. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2009r., gdyby taki pogląd Sąd uprzednio rozpoznający sprawę reprezentował, dałby temu wyraz poprzez stwierdzenie w części nieważności w/w decyzji. W wyroku zaś z dnia 8 sierpnia 2007r. decyzja organu wojewódzkiego została uchylona z powodu naruszenia art. 139 kpa, nie stwierdzono zaś jej nieważności. W kontekście powyższego nie sposób zdaniem Sądu uznać, jak to wywodzą skarżący, iż intencją WSA w sprawie sygn. akt I SA/Wa 147/07 było to, że Wojewoda [...] winien był uchylić decyzję Starosty [...], w części zaskarżonej przez małż. Z. tj obowiązku zwrotu na rzecz Skarbu Państwa i przekazać sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Innej interpretacji i innego co za tym idzie związania tym wyrokiem dokonał tut. Sąd orzekając w kolejnej sprawie skarżących rozpatrywanej w trybie zwykłym. Zaprezentowana w wyroku z 29 maja 2009r. ocena prawna jest zatem w świetle treści art. 153 ppsa wiążąca dla Sądu rozstrzygającego niniejszą skargę, tzn. ma on obowiązek podporządkowania się dokonanej ocenie, bowiem ocena ta w realiach przedmiotowej sprawy odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Ocena ta mogłaby stracić moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany – już po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a poza sporem jest, iż sytuacje takie nie miały miejsca w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego tak w trybie zwykłym, jak i nieważnościowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Ministra w zaskarżonych decyzjach, iż decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006r. nie jest decyzją ostateczną, gdyż zostało wniesione od niej odwołanie w następstwie którego została uchylona, a postępowanie zwrotowe umorzone. Odnośnie zarzutu wykroczenia decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. poza granice zaskarżenia podnieść trzeba, iż jak to wskazano wyżej, decyzja ta została wydana w wyniku wyroku z 8 sierpnia 2007r., w którym nie stwierdzono, by organ II instancji orzekał w części nie objętej odwołaniem, co zauważył Sąd w sprawie I SA/Wa 1697/08 rozpoznając skargę skarżących na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, co skutkowało tym, że decyzja nie stawała się ostateczna w całości. Wyrok powyższy jest prawomocny i wiążący. Wobec tego uznać należy, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2007r. nie jest obarczona którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6