I SA/Wa 30/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. (dalej: "skarżący"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekającej o odmowy ustanowienia skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] w W., opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], uregulowanego W KW [...] -utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość [...] zabudowana o pow. [...] m², uregulowana w księdze wieczystej Kw [...], położona przy ul. [...] ([...]) znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej "dekret warszawski") i stanowiła własność B. W. i I. Ś. (wniosek z 10 maja 1948 r. i umowa sprzedaży z [...] stycznia 1942 r.) Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty przeszły na własność gminy m. W., a następnie Skarbu Państwa. W chwili obecnej nieruchomość uregulowana w dawnej KW [...] o pow. [...] m² składa się z działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Działka nr [...] stanowi własność W., uregulowana w KW [...], znajduje się we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" (akt not. Nr Rep A nr [...] z dnia [...]. 02. 2001 r.) oraz właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Działka nr [...] uregulowana w KW [...] stanowi własność W. i oddana została w wieczyste użytkowanie A. S. na podstawie aktu notarialnego Rep. A-[...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Działka nr [...] stanowi teren drogi gminnej - ulicy [...]. . Wnioskiem z dnia 14 grudnia 1948 r. B. W. i I. Ś. wystąpili, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu uregulowanego w księdze wieczystej Kw [...], położonego przy ul. [...] ([...]). Decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. odmówił poprzednim właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] d. [...], uzasadniając to przeznaczeniem tej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, osiedle "[...]", na podstawie planu sytuacyjnego nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. Decyzją z [...] kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydenta W. ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" stanowiącej dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], Kw [...] na rzecz A. Ś. w całości. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezydent W. odmówił skarżącemu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], uregulowanego w KW [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent W. odmówił ustanowienia skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] w W., opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], uregulowanego W KW [...]. Organ wskazał, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparł się na ustaleniach projektu tego planu. Powyższy grunt objęty jest Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru i [...]. Plan ten jest na etapie projektu planu. Zgodnie z projektem mpzp zachodniej części [...] przedmiotowy teren znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], która to ulica została zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych. Powołując się na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, organ wskazał, że z powołanego artykułu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Zarzucił, iż decyzja została błędnie oparta na projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wedle art. 7 ust. 2, dekretu warszawskiego należało wydać decyzję pozytywną Materiał dowodowy jest pełny, co pozwala na wydanie decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Odwołujący się wskazał również, że przedmiotowa działka jest małym klinem o pow. [...] m²., przylegającej do zwróconej działki nr [...] o pow. [...] m², uniemożliwiającym jej prawidłowe zagospodarowanie. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wprawdzie zapis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wyznacza sposób postępowania przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego, to jednak nie można pominąć aktualnie obowiązujących ustaw i sankcji z nich wynikających. Organy orzekające są obligatoryjnie związane zapisami zawartymi w obowiązujących ustawach i zobowiązane są do stosowania wprost zapisów nich zawartych. Ze względu na przedmiot postępowania - rzeczona nieruchomości wchodzi w skład pasa drogowego drogi gminnej - należy stosować przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115, t. j. z 2007 r. ze zm. Art. 2a ustawy jednoznacznie przesądza, że drogi gminne stanowią własność gminy, na terenie której się znajdują. Teren spornej nieruchomości stanowiący działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o po w. [...] m² wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] - drogi gminnej, co jednoznacznie wykazane zostało przez organ I instancji. Potwierdza to również pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. a także Informacja z Rejestru Gruntów z dnia 19. 08. 2009 r. znajdujące się w aktach sprawy. Nie ma zatem żadnej możliwości przekazania tego terenu w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej lub prawnej nie będącej podmiotem publiczno - prawnym. Pismem z 8 grudnia 2011 r. skarżący wniósł skargę na powołaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż sprawa rozpatrywana jest od 1948r, kiedy to rodzice skarżącego złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, zgodnie z art. 7 dekretu warszawskiego. Zdaniem pełnomocnika wszelkie zmiany, na które powołuje się organ zaistniały po dacie złożenia wniosku, co nie powinno mieć wpływu na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego. Ponadto, zdaniem pełnomocnika decyzja o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego została błędnie oparta jedynie na projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem B. i I. małż. Ś. z 14 grudnia 1948 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: "dekret warszawski"), prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) gruntu uregulowanego w księdze wieczystej Kw [...], położonego przy ul. [...] ([...]). Przy czym wniosek ten rozpatrywany był w niniejszej sprawie wyłącznie w granicach dotyczących pochodzącego z ww. nieruchomości gruntu o pow. [...] m², stanowiącego działkę ewidencyjną [...] w obrębie [...]. W pozostałej, bowiem części (odnoszącej się do działek nr [...] i [...]) wniosek ten został już rozstrzygnięty. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydenta W. ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" stanowiącej dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], Kw [...] na rzecz A. Ś. w całości. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezydent W. odmówił skarżącemu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], uregulowanego w KW [...] W wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent W. odmówił ustanowienia skarżącemu (następcy prawnemu wnioskodawców) prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] w W., opisanego w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując, że przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], co wyklucza możliwość ustanowienia na nich żądanego prawa. Ocenę tą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2. dekretu warszawskiego formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zważyć bowiem należy, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 2 lit. a) tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. Ulica ta według załącznika Nr [...] art. [...] pod nazwą "[...]" do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze W., w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Działka ew. nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. Pojęcie pasa drogowego definiuje art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym jest to urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowany utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. A więc granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normalnie zdefiniowanego pasa drogowego t.j. jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasami izolacyjnymi. Skoro zaś, w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następcy prawnego B. i I. Ś. Tym samym decyzja Prezydenta W. oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2011 r. odmawiająca z tego względu ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących działkę ewidencyjną [...] odpowiada prawu. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy (a więc uwzględnienie wniosku dekretowego) oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzja taka natomiast, jako rażąco naruszająca art. 2 lit. a) ustawy o drogach publicznych, obarczona by była wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Słusznie skarżący zarzucił organowi I instancji, że ten dokonał oceny przesłanki dekretowej odnosząc się do ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...], który jako projekt nie ma żadnej mocy wiążącej i nie może być podstawą rozstrzygania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 roku sygn. akt I SA 2062/01 LEX nr 159251 niewyjaśnienie, jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącego dopiero w opracowywaniu, narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z inną negatywną przesłanką z powodu, której nie można przyznać skarżącemu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie fakt, że znajduje się ona w pasie drogowym ulicy [...] i jako taka nie może stać się przedmiotem użytkowania wieczystego. Skoro zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa, a pomimo częściowo błędnego stanowiska organu I instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to skarga, jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku