I SA/Wa 3001/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności szeregu nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiły Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. złożył Prezydent Miasta P., wskazując, iż komunalizacji dokonano prawidłowo oraz że wnioskujący podejmie działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] grudnia 1984 r. Następnie Prezydent Miasta P. przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kopię wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] grudnia 1984 r., nr: [...]. W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. Nadleśnictwo L. złożyło wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., przesyłając w załączeniu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] grudnia 1984 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Minister Administracji i Cyfryzacji podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji w części, gdyż przedmiotowa działka nr [...] stanowiła tereny leśne. Organ odwoławczy uznał, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające (...). Z całości zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności z planu urządzenia lasu na okres od dnia 1 stycznia 1988 r. do 31 grudnia 1997 r., następnie planu urządzania lasu sporządzonego na okres od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2007 r., a obecnie planu urządzenia lasu sporządzonego na okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2017 r. a także informacji uzyskanych z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w .P, wynika, że aktualna działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w P. w obrębie [...], na arkuszu mapy [...], zapisana w [...] - na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła działkę nr [...] o pow. [...] ha, użytek gruntowy "[...] " - las. Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949r., Nr 63, poz. 494 ze zm.), państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór oraz kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej. Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Reasumując powyższe rozważania, organ uznał, że orzeczenie o nieodpłatnym nabyciu przez Miasto P., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, mienia objętego tym przepisem stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. - w odpowiedniej części. Skargę na powyższa decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniosło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: - art. 7 i art. 77 § kpa poprzez nieuwzględnieniu w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że Nadleśnictwo w O. posiadało tytuł prawny do działki nr [...], - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do działki nr [...] i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu w przedmiotowej sprawie. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., jako niezgodnych z prawem, o wstrzymanie wykonalności decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa ), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem rozpoznania była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto P. prawa własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] ( w tym m.in. działki nr [...] aktualnie stanowiącą działkę nr [...] ). Ostatecznie w zaskarżonej decyzji organ podtrzymał własne stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., w której stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostce ewidencyjnej obrębie [...]. Decyzja komunalizacyjna wydana została w oparciu o art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą. W świetle art. 5 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z 10 maja 1990 r. nie ulega wątpliwości, że Gminie przekazane mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa oraz mienie nie wyłączone spod komunalizacji z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. W orzecznictwie za bezsporne uważa się, że "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze. zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji" (zob. wyrok NSA z dnia 17.06.2008 r., I OSK 935/07, LEX nr 490140). Zatem do rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej, w tym również w trybie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest ustalenie, czy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i czy w związku z tym wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Podstawowa dla rozumienia pojęcia gruntów leśnych ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym definiowała grunty leśne w art. 5 ust. 2, stanowiąc, że za grunty leśne uważa się grunty: a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną, b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną. Minister ustalił, że aktualnie działka nr [...] o pow. [...] ha na dzień 27 maja 1990 roku stanowiła działkę nr [...] o pow. [...], użytek gruntowy "[...]" las, Kw bez oznaczenia, własność [...]. Wynika to również z innych dokumentów, w szczególności z planu urządzenia lasu na okres od dnia 1 stycznia 1988 r. do 31 grudnia 1997 r., następnie planu urządzania lasu sporządzonego na okres od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2007 r. Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. nie przewidywała w żadnym z zapisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Z tej ustawy wprost można wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las. Między innymi dla tego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących las Ministrowi przez terenowe organy. Tym samym - zdaniem Sądu - wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej lecz również, gdy mimo braku prawa zarządu, ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z 1949 r. Przedstawiony powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z ich treści jednoznacznie wynika, że komunalizacja - niezależnie od przyjętej podstawy (w tym wypadku był to art. 5 ust. 1) - zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej nr [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 31 grudnia 1984 r. orzekającej o przekazaniu w użytkowanie Nadleśnictwu w O. nieruchomość o pow. [...] ha, oznaczoną nr [...] - to zdaniem Sądu - nie ma on istotnego znaczenia w sprawie. Jak bowiem zostało powiedziane wyżej, wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również w sytuacji, gdy mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. nie miało wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.