I SA/Wa 3002/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Joanna Skiba asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) postanowieniem z [...] października 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), w wyniku rozpatrzenia zażalenia W. S. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji z wniosku W. S. o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że wnioskiem z 16 września 2012 r. W. S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] września 1950 r. znak: [...], w części dotyczącej przejęcia na własność państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w L., pow. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie oraz wezwał W. S. do dostarczenia prawomocnego postanowienia spadkowego po J. S. i informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości objętej wnioskiem lub ewentualnie o ich następcach prawnych wraz ze wskazaniem ich adresów do korespondencji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Wyrokiem z 25 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt I SA/Wa 3446/14) oddalił skargę W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2014 r. Sąd przyjął, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] było konieczne w celu ustalenia kręgu stron postępowania i wykazania przez skarżącego następstwa prawnego po J. S. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku W. S., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 3/18, oddalił skargę W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3432/18 oddalił skargę kasacyjną W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. Wnioskiem z 12 marca 2021 r. W. S. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w J. z [...] września 1950 r. Wojewoda stwierdził, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W. S. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] wskazując, że właścicielem nieruchomości pozostawionej we wsi L., gm. R., była A. S. (następnie K.), której jest jedynym spadkobiercą. Dodał, że brak jest innych osób mających interes prawny w rozpoznaniu sprawy, dlatego zawieszone postępowanie powinno zostać podjęte. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę zakreśloną wniesionym zażaleniem wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w J. z [...] września 1950 r., wszczęte na wniosek W. S. zostało umorzone z mocy prawa. Z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizacyjna). Warunki ustalone art. 2 ust. 2 tej ustawy zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ze znajdującego się w aktach sprawy obwieszczenia PPRN w J. wynika, że orzeczenie PPRN w J. z [...] września 1950 r. było podane do powszechnej wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w terminie od dnia [...] października 1950 r. do dnia [...] października 1950 r. w PPRN w J., PGRN R.-wieś oraz u sołtysa gromady L. W obwieszczeniu wskazano, że obwieszczenie podlegało ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy urzędowej PPRN w J., PGRN R.-wieś oraz przez podanie do powszechnej wiadomości na terenie gromady L. w sposób zwyczajem w gromadzie przyjętym. Z akt sprawy wynika, że ogłoszenie orzeczenia PPRN w J. z [...] września 1950 r. zostało także opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. nr [...] z [...] sierpnia 1954 r. Natomiast ustalając datę wszczęcia postępowania, Minister wskazał, że wniosek W. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w J. z [...] września 1950 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w R. w dniu 19 października 2012 r. (por. prezentata wpływu na wniosku). Natomiast wcześniejszy wniosek W. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w J. z dnia [...] września 1950 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 12 lipca 2010 r. (prezentata wpływu na wniosku). Okoliczności te potwierdzają, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w J. z dnia [...] września 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, a zatem postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Jak zaznaczył Minister, w sytuacji umorzenia postępowania głównego umorzeniu podlega także postępowanie wpadkowe, którego dalsze prowadzenie uzależnione jest od stanu faktycznego i prawnego postępowania głównego. Skoro postępowanie główne zostało umorzone z mocy prawa, to postępowanie wpadkowe nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez postępowania głównego. Jeśli organ odwoławczy ustali, że postępowanie wpadkowe jest bezprzedmiotowe, to powinien uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie wpadkowe prowadzone w pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Wojewody [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, a więc uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania dotyczy wyłącznie tej kwestii. Jak zaznaczył Minister, wydane w tej sprawie postanowienie rozstrzyga o losach postępowania wpadkowego (incydentalnego) w sprawie podjęcia postępowania, nie zaś o losach postępowania głównego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł W. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów skutkujące błędnym przyjęciem, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, podczas gdy w rzeczywistości skarżący o wydanej decyzji z [...] września 1950 r. dowiedział się dopiero w marcu 2005 r. od Starosty Powiatu [...] na posiedzeniu Sądu Okręgowego w P. [...] Wydział [...] w sprawie [...]. Jednocześnie wcześniej postanowienie to nie zostało doręczone lub w inny sposób okazane matce skarżącego A. S. - art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej podczas gdy powyższy przepis przewidując wsteczne działanie wobec pierwotnie wydanych decyzji administracyjnych narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego w postaci zakazu wstecznego działania prawa (lex retro non agit), a tym samym nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia i przez to umorzenia postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do dokumentów w postaci: - postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2013 r., - pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2012 r. na okoliczność znaczenia dokumentu w postaci postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] sierpnia 1966 r., z którego jednoznacznie wynika, iż jedyną właścicielką nieruchomości i majątku pozostawionych we wsi L. była matka wnioskodawcy A. K. (wcześniej S.), a tym samym brak po stronie skarżącego konieczności wykazywania spadkobierców i innych uczestników postępowania wobec faktu, iż to wnioskodawca jest jedynym spadkobiercą po zmarłej A. K. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko co do spełnienia wszelkich przesłanek ustalonych przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Postanowieniem z 11 maja 2022 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy mając na uwadze, że przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty pozostają częścią nadesłanych przez organ akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Stanowiące przedmiot skargi postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylało postanowienie Wojewody [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie głównej, mającej za przedmiot wniosek W. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] września 1950 r., i umarzało w całości postępowanie z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie Ministra, incydentalne postępowanie w sprawie, która w odniesieniu do głównego zagadnienia podlegała umorzeniu z mocy prawa w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, pozostawało bezprzedmiotowe. Jego dalsze prowadzenie uzależnione było bowiem od stanu faktycznego i prawnego postępowania głównego, a zatem nie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd nie zgodził się z powyższym stwierdzeniem. Na wstępie wypada podkreślić, że wśród rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia decyzję, na mocy której organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W świetle odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ("Zażalenia"), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie wywołanej zażaleniem oznacza więc, że organ II instancji wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty w kwestii będącej przedmiotem postanowienia, albo uchyla postanowienie w całości lub w części i umarza postępowanie wpadkowe bez orzekania co do istoty kwestii incydentalnej. W tym miejscu należy zgodzić się z przywołanym przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 460/09, iż "w sytuacji, w której organ odwoławczy ustali, że postępowanie wpadkowe jest bezprzedmiotowe, to nie tylko może ale powinien uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie wpadkowe, prowadzone w pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie takie nie oznacza umorzenia postępowania głównego". Zgoda co do prawidłowości tej tezy nie oznacza jednakże, że w analizowanej w niniejszej sprawie sytuacji procesowej okoliczność taka miała miejsce, uprawniając Ministra do uchylenia postanowienia Wojewody [...] odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania nieważnościowego i umorzenia postępowania z wniosku W. S. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Minister bowiem bezprzedmiotowość postępowania incydentalnego w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania, wyprowadził wprost z bezprzedmiotowości postępowania głównego, o czym – jak wywodził organ - zdecydował sam ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Innymi słowy, zdaniem Ministra, niezakończone postępowania incydentalne w sprawach nieważnościowych, w których zastosowanie znajdzie przywołany art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, podlegają umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Argumentacji tej Sąd nie podziela. Stanowisko to bowiem opiera się na wyprowadzeniu bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego wobec bezprzedmiotowości postępowania głównego, co wykracza poza postępowanie zażaleniowe, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia wpadkowa, procesowa, a zatem uboczna, która - choć może pozostawać w związku z treścią materialnoprawną stanowiącą istotę postępowania głównego – to jej rozstrzygnięcie nie ingeruje bezpośrednio w główny nurt sprawy. W doktrynie wskazuje się (patrz: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2021, wyd. 17), że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe wywołane wnioskiem skarżącego z 16 października 2012 r. pozostaje zawieszone z uwagi na brak ustalenia stron postępowania, którymi są pozostali współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Powiatowej Rady Narodowej. Zgodność z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3446/14. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania nieważnościowego uznając, że nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym na gruncie tej sprawy wyroku z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3432/18, organ nie może prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Niezależnie więc od treści, czy formy procesowej zakończenia postępowania okoliczność ustalenia stron postępowania pozostaje kwestią podstawową. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie uznał, że wobec treści znajdującego zastosowanie w sprawie głównej przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, bezprzedmiotowym pozostaje prowadzenie postępowania incydentalnego z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] września 1950 r. Zaskarżone postanowienie narusza zatem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany będzie ocenić, czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania nieważnościowego i następnie wydać odpowiednie w tym zakresie rozstrzygnięcie procesowe. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonej opłaty sądowej i koszty zastępstwa procesowego.